高吉喜：中国自然保护地70年发展历程与成效

kscg7a827t · 发表于科研成果分享 2022-11-27 05:58:50

摘要：新中国成立70年来，我国自然保护地体系逐步完善。在生态系统与重要自然资源保护方面，形成了由自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、自然文化遗产、湿地公园、水产种质资源保护区、海洋特别保护区、特别保护海岛等组成的保护地体系。在生态空间保护方面，率先在国际上提出和实施生态保护红线，构建了以重要生态功能区、生态脆弱区和生物多样性保护区为主体的生态保护红线技术体系，成为我国新世纪一项重大生态保护工程，并开展了生态功能区划、主体功能区划。在保护机制上，于2015年启动了国家公园体制，并开展试点示范。本文从以上三个方面概要分析了我国自然保护地的发展历程和发展成效。

引言

   新中国成立以来，我国自然保护地经历了从无到有、从小范围到大面积、从单一类型到多种类型、从保护地到区域生态安全屏障构建的巨大变化。为保护生态环境和自然资源，我国在1956年建立了第一个自然保护地，此后历经60余年的实践和发展，自然保护地体系逐步完善。在保护地建设方面，形成了由自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、自然文化遗产、湿地公园、水产种质资源保护区、海洋特别保护区、特别保护海岛等组成的保护地体系。在此基础上，我国又相继提出了重要生态功能区（2008年）、生态脆弱区（2008年）、重点生态功能区（2011年）等生态空间保护关键区域，进一步完善了国家生态安全屏障体系。2011年，我国首次提出了“划定生态保护红线”这一国家生态保护战略；2015年，国家公园体制建设正式启动，这两大举措进一步丰富了中国自然保护地体系，显著推进了国家生态安全格局的构建进程。

   因此，中国自然保护地建设成效大致可分成三大方面，一是保护地体系建设取得显著成效；二是生态保护空间体系构建日趋完善；三是国家公园体制改革试点取得阶段性成效。

建立类型齐全的保护地体系，保护了我国重要自然生态系统和自然资源

   据统计，目前我国已建立了超过十类自然保护地。截至2018年，各类自然保护地总数1.18万处，其中国家级3766处。各类陆域自然保护地总面积约占陆地国土面积的18%以上，已超过世界平均水平。其中，自然保护区面积约占陆地国土面积的14.8%，占所有自然保护地总面积的80%以上；风景名胜区和森林公园约占3.8%；其他类型的自然保护地面积所占比例则相对较小。各类自然保护地主要是按行业和生态要素分别建立的，自然保护地管理机构基本实行属地管理，地方政府负责自然保护地的“人、财、物”管理。

   我国逐渐形成的自然保护地体系在保护生物多样性、自然景观及自然遗迹，维护国家和区域生态安全，保障我国经济社会可持续发展等方面发挥了重要的作用。我国自然保护地建设事业是随着建国之初对自然资源保护管理的迫切需求而发展起来的。从20世纪50年代中期设立第一批自然保护区至今，发展过程跌宕起伏，而非一蹴而就，大致经历了以下四个阶段：

1第一时期：起步发展阶段 (1956—1978年)

   自然保护区是指对代表性的自然生态区域、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以法定保护和管理的区域。随着全球生物多样性保护运动的兴起以及人类环境保护意识的提高，自然保护区建设普遍得到世界各国的高度重视，并已成为一个国家文明和进步的标志。

      1956年9月，秉志等5位科学家向第一届全国人民代表大会第三次会议提出了“请政府在全国各省（区、市）划定天然林禁伐区，保护自然植被以供科学研究的需要”的提案。同年10月，原林业部牵头制定了《关于天然森林禁伐区（自然保护区）划定草案》，明确指出：“有必要根据森林、草原分布的地带性，在各地天然林和草原内划定禁伐区（自然保护区），以保存各地带自然动植物的原生状态”，并明确了自然保护区的划定对象、办法和重点地区。1956年，我国建立了第一个自然保护区——广东鼎湖山自然保护区。此后，各地先后在浙江天目山、海南尖峰岭、广西花坪、云南西双版纳小勐养、吉林长白山等地陆续建立自然保护区，填补了我国自然科学发展中的空白。到1978年底，全国共建立自然保护区34个，总面积1.265万km2，约占国土面积的0.13%。

2第二时期：稳步发展阶段(1979—1993年)

   进入改革开放时期，我国的自然保护地建设工作进入到稳步发展阶段。1985年，我国颁布并实施了《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》，这是中国自然保护区建立、管理方面的第一部法规，为规范建立自然保护区体系提供了法律依据。1987年5月，国务院环境保护委员会颁发了《中国自然保护纲要》，这是我国第一个保护自然资源和自然环境的宏观指导性文件，它明确表达了我国政府对保护自然环境和自然资源的政策。自此，我国自然保护区建设步入了有法可依、有章可循、与国际接轨的稳步发展轨道。到1993年，全国共建立各类自然保护区763处，总面积66.18万km2，占国土面积的6.84%。

   这一时期，风景名胜区、森林公园、世界遗产等保护地类型也相继建立并得到不断完善。

   1982年，我国正式建立风景名胜区制度，并审定批准了山西五台山等首批44个国家重点风景名胜区。风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域，是国家依法设立的自然和文化遗产保护区域。我国的风景名胜区有着鲜明的中国特色，既凝结了大自然亿万年的神奇造化，又承载着华夏文明五千年的丰厚积淀，是人与自然和谐发展的典范之区。

   1982年9月，我国正式批建第一处森林公园——湖南张家界国家森林公园。森林公园是以大面积森林为基础，生物资源丰富，自然景观、人文景观相对集中的具有一定规模的生态郊野公园。目前，我国森林公园已初步形成了独具特色的以森林景观为主体，地文景观、水体景观、天象景观、人文景观等资源有机结合而形成的多样化的森林风景资源的保护管理和开发建设体系。这一体系的建立与发展，不仅使我国林区一大批珍贵的自然文化遗产资源得到有效保护，而且有力地促进了国家生态建设和自然保护事业的发展。

   世界遗产是列入联合国教科文组织《世界遗产名录》的具有突出价值的自然区域和文化遗存。中国作为著名的文明古国，1985年加入《保护世界文化和自然遗产公约》（简称《世界遗产公约》），1987年12月，长城等6处名胜古迹首次被列入《世界遗产名录》。中国的世界遗产有效保护了重要自然生态系统和珍贵自然遗产，完美地诠释了“尊重自然、顺应自然、保护自然”“发展与保护相统一”“绿水青山就是金山银山”“山水林田湖是一个生命共同体”等生态文明核心理念的重大价值和现实意义，为推动生态文明建设发挥了特殊作用。

3第三时期：快速发展阶段(1994—2009年)

   1994年，国务院发布实施了《中华人民共和国自然保护区条例》，这是我国第一部自然保护区专门法规，全国自然保护区管理体制开启了综合管理与部门管理相结合的新模式。1999年开始，国家陆续启动了天然林保护、退耕还林等一系列重大生态工程。2001年，正式启动了全国野生动植物保护和自然保护区工程，大熊猫、老虎、亚洲象等十五大类重要物种和一批典型生态系统就地保护纳入了工程建设重点，自然保护区事业呈现快速发展势头。

   这一时期，地质公园、湿地公园、海洋特别保护区等保护地类型也相继建立并得到不断完善。

   我国是世界上地质遗迹资源丰富、分布地域广阔、种类齐全的少数国家之一。1999年2月，联合国教育、科学及文化组织（简称联合国教科文组织）提出了“国际地球科学与地质公园计划（IGGP）”，同时诞生了地质公园这一新名称。遵循“在保护中开发，在开发中保护”的原则，地质公园在保护地质遗迹与生态环境、普及地球科学知识、增加就业机会、倡导科学旅游、提高公众科学素养等方面发挥了巨大的促进作用，综合效益显著，得到了地方政府和社会各界的普遍认可。我国在2000年8月正式建立国家地质公园的申报和评审机制，并于2001年4月公布了第一批共11家国家地质公园名单。

   湿地公园是指拥有一定规模和范围，以湿地景观为主体，以湿地生态系统保护为核心，兼顾湿地生态系统服务功能展示、科普宣教和湿地合理利用示范，蕴涵一定文化或美学价值，可供人们进行科学研究和生态旅游，予以特殊保护和管理的湿地区域。2003年国务院批准了《全国湿地保护工程规划》，从此我国湿地公园建设进入实质性发展阶段。2005年，西溪湿地公园正式成为第一家国家湿地公园试点。

   海洋特别保护区是指具有特殊地理条件、生态系统、生物与非生物资源及海洋开发利用特殊要求，需要采取有效的保护措施和科学的开发方式进行特殊管理的区域。自2005年中国建立第一个国家级海洋特别保护区以来，海洋特别保护区经历了跨越式发展。目前已初步形成了包含特殊地理条件保护区、海洋生态保护区、海洋资源保护区和海洋公园等多种类型的海洋特别保护区网络体系。

4第四时期：稳固完善阶段(2010年至今)

   “十二五”期间，国家发展改革委、财政部安排专项资金用于自然保护区开展生态保护奖补、生态保护补偿等政策，支持国家级自然保护区开展管护能力建设、实施湿地保护恢复工程等，自然保护区发展进入到了稳固完善状态。2010年，国务院针对全国自然保护区保护与开发矛盾日益突出等问题，出台了《关于做好自然保护区管理有关问题的通知》。2015年，为了严肃查处自然保护区典型违法违规活动，原环境保护部等十部门印发《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》。2017年，原环境保护部等七部门联合开展为期半年的“绿盾2017”自然保护区监督检查专项行动，对446个国家级自然保护区和部分省级保护区进行监督检查，加强自然保护区违法违规问题查处和整改。

   截至2016年底，我国共建立各种类型、不同级别的自然保护区2750个，总面积147.33万km2（其中自然保护区陆地面积约142.88万km2），陆域自然保护区面积占陆地国土面积14.88%。其中，国家级自然保护区446个，面积96.95万km2，占全国保护区总面积的65.8%，占陆地国土面积的9.97%。我国现在已经是全世界自然保护区面积最大的国家之一，基本形成了类型比较齐全、布局基本合理、功能相对完善的自然保护区网络，建立了比较完善的自然保护区政策、法规和标准体系，构建了比较完整的自然保护区管理体系和科研监测支撑体系，有效发挥了资源保护、科研监测和宣传教育的作用。

   这一时期，我国的其他各类保护地也不断完善。截至2017年，我国分9批建立国家级风景名胜区共244处，面积约10万km2；建立省级风景名胜区七百多处，面积约9万km2。国家级森林公园总数达881处，总规划面积12.79万km2，占全国国土面积的1.3%。自然湿地保护面积达21.85万km2，全国共批准国家湿地公园试点706处，其中通过验收并被正式授予国家湿地公园正式称号的达98处，国际重要湿地49处。

   截至2018年，我国共建立270处国家地质公园（含资格），建立省级地质公园100余处，其中37处被联合国教科文组织收录为世界地质公园，一个地质门类齐全、管理等级有序、分布宽广的中国地质公园体系已初步建立。建立各级海洋特别保护区111处，面积7.15万km2，其中国家级海洋特别保护区71处（含国家级海洋公园48处）。

   截至2019年7月，我国共有55个项目被联合国教科文组织列入《世界遗产名录》，数量列世界第一。其中世界文化遗产37处，世界自然遗产14处，世界文化和自然遗产4处，世界文化景观遗产4处。

建立生态保护红线体系，使我国重要生态空间得以保护

      进入21世纪，我国生态保护工作得到了迅速发展。2008年7月，原环境保护部联合中国科学院发布《全国生态功能区划》，提出了50个国家重要生态功能区，总面积237万km2，占全国陆地面积的24.8%。为加强生态脆弱区保护、控制生态退化、恢复生态系统功能、改善生态环境质量，2008年9月，《全国生态脆弱区保护规划纲要》发布，明确了全国8个生态脆弱区的地理分布、现状特征及其生态保护的指导思想、原则和任务，为恢复和重建生态脆弱区生态环境提供科学依据。2011年6月《全国主体功能区规划》发布，系统而全面地提出了我国以“两屏三带”为主体的生态安全战略格局，充分体现了尊重自然、顺应自然的开发理念。

   2000年，浙江省安吉县在编制《安吉生态县建设规划》时提出了“生态红线控制区”概念，将重要生态空间划为生态红线，实施严格保护。至2008年编制《安吉生态文明建设规划》时，生态红线控制区保护良好且格局更加优化，切实发挥了“绿水青山就是金山银山”的实效。此后，生态保护红线先后在广东省、深圳市、无锡市、宁波市等地区得到广泛推广应用。

   为了更好地保护我国生态环境、处理好开发与保护的关系，经过多年的探索与实践，我国于2011年首次将“划定生态红线”作为国家的一项重要战略任务（《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》国发〔2011〕35号），提出在重要/重点生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区及脆弱区划定生态保护红线并实行永久保护，体现了在国家层面以强制性手段强化生态保护的政策导向与决心。2017年2月7日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，明确了生态保护红线工作总体要求和具体安排。此后，生态保护红线由单一的区划研究向基础理论、划定方法，特别是管理措施等方向发展，研究趋势更加具有综合性、多维性与实用性，由生态保护的理念转变到国家意志主导下的划定实践。与国内外已有保护地相比，生态保护红线体系以生态服务供给、灾害减缓控制、生物多样性维护为三大主线，整合了现有各类保护地，补充纳入了生态空间内生态服务功能极为重要的区域和生态环境极为敏感脆弱的区域，构成更加全面，分布格局更加科学，区域功能更加凸显，管控约束更加刚性，可以说是国际现有保护地体系的一个重大改进创新。通过生态保护红线划定，将最具保护价值的“绿水青山”和“优质生态产品”，以及事关国家生态安全的“命门”保护起来。

   根据笔者课题组顶层设计研究结果，利用不到30%的国土面积，生态保护红线可保护98%以上的国家重点保护物种、90%以上的优良生态系统和自然景观、三级以上河流源头区，以及各类重要生态敏感区和脆弱区，对维系中华民族永续发展的绿水青山，为维护国家生态安全、促进经济社会可持续发展具有重要作用。生态保护红线不仅可有效保护生物多样性和重要自然景观，而且对净化大气、扩展水环境容量具有重要作用，同时，也是我国国土空间开发的管控线。因此，生态保护红线被称为我国“继耕地红线之后的又一条生命线”。生态功能区划、生态脆弱区和生态保护红线的提出和实施，标志着生态空间保护工作由经验型管理向科学型管理转变、由定性型管理向定量型管理转变、由传统型管理向现代型管理转变。

实行国家公园体制，促进人与自然和谐共生

   2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出“建立国家公园体制”，标志着构建以国家公园为主体的自然保护地体系成为我国生态环境保护的重要工作内容。

   国家公园以生态环境、自然资源保护和适度旅游开发为基本策略，通过较小范围的适度开发实现大范围的有效保护。国家公园既排除与保护目标相抵触的开发利用方式，达到保护生态系统完整性的目的，又为公众提供了旅游、科研、教育、娱乐的机会和场所，是一种能够合理处理生态环境保护与资源开发利用关系的行之有效的保护和管理模式。

   目前，世界上已有100多个国家建立了近万个国家公园，但各国对国家公园的内涵界定不尽相同。中国的国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。国家公园是我国自然保护地最重要类型之一，属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护。

   目前，我国已有10个国家公园体制试点方案获批，分别是三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、湖北神农架、福建武夷山、浙江钱江源、湖南南山、北京长城和云南普达措国家公园体制试点。目前，各国家公园试点逐步制定并实施了管理条例或管理办法，初步建立了国家公园生态环境保护、生态环境损害责任追究、领导干部自然资源资产审计等制度。从生态系统的整体性出发，整合统一了原有自然保护区、地质公园、森林公园、风景名胜区等各种类型的保护地的管理机构和管理区域，初步实现了“一个保护地、一块牌子、一个管理机构”。国家公园的建设管理取得了积极进展。

   经过各方面共同努力，我国国家公园体制试点取得了积极进展。在成立统一的国家公园管理机构之前，各试点区通过建立联席会议制度，推动机构、编制整合等方式探索管理机制，并提出过渡期的管理方法。目前，三江源、神农架、武夷山、南山、钱江源、东北虎豹等试点区已成立了国家公园管理局或管委会，对原有的各类保护地机构、编制进行了整合，各试点区原来牌子多、破碎化管理问题得到改善。整合之后，原先互不相连的保护地已经被连成一片，目前正按照“编制不增、内部分工、各司其职”的原则在开展工作。

结语

   自然保护地在保护生物多样性、自然景观及自然遗迹，维护国家和区域生态安全，保障我国经济社会可持续发展等方面发挥了重要的作用。党的十九大报告明确提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。今后一段时间，我国自然保护地体系建设应紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，以提高管理水平和改善保护效果为主线，以防止不合理的开发利用为重点，以“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”为核心工作，推进自然保护地建设和管理从数量型向质量型、从粗放式向精细化转变。

“生态兴则文明兴”。只有坚持保护优先、自然恢复为主的基本方针，以山水林田湖草生命共同体的思想，划定并严守生态保护红线，建立完善的自然保护地体系，优化国土生态空间格局，保障生态空间对社会经济发展的承载能力，确保国家和区域生态安全，才能为人民群众提供更多的优质生态产品，为实现绿水青山、建设美丽中国添砖加瓦，为子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。
文章来源于：《中国环境管理》2019年11期.
作者：高吉喜现任生态环境部卫星环境应用中心主任，徐梦佳,邹长新.

高吉喜：中国自然保护地70年发展历程与成效

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