谭秀杰等：“一带一路”建设背景下沿边地区开发开放的机遇与挑战

沿边地区紧邻国际边界，社会经济发展都受到边界的强烈影响。边界对沿边地区的经济效应可以分为两种：边界成为阻碍双边商品、服务、资本、人员、文化流动的屏障，即“屏蔽效应”；边界成为促进双方互动交流的中介，即“中介效应”。沿边地区发展的关键在于将“屏蔽效应”转化为“中介效应”，因此沿边开发需与开放同步。“十八大”以来，我国高度重视沿边地区发展，全面拉开了新一轮沿边开发开放的序幕。在新时期加快沿边开发开放不仅恰逢其时，而且具有重要意义：第一，推动周边外交、争取良好周边环境；第二，维护陆地边境的安全与稳定；第三，加强民族团结、加快减贫脱贫；第四，与“一带一路”倡议相互支撑。

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一、沿边开发开放的发展现状

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自20世纪90年代初我国启动第一轮沿边开放以来，沿边地区开放程度和发展水平不断提升。当然与沿海地区相比，沿边开发开放仍有一定差距，但在增长速度、结构优化、发展模式上也存在亮点。

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1.沿边地区开发水平相对滞后，但工业增速明显加快

我国共有136个陆地边境县、旗、市、市辖区（以下简称“边境县”），在经济社会发展取得长足进步，但贫困县占比仍约为三成。从产业结构上看，工业占比与全国平均水平相当，边境县农业占比较高，服务业占比过低。其中工业绝对规模上相对较小，但是近年来增速较快。2000年至2014年，边境县工业增加值的平均增速为20.36%，高于全国平均水平17.01%，沿海平均水平14.35%。

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2.边境贸易规模较小，但贸易结构趋向优化

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目前，边境贸易以边境小额贸易为主，2003年至2016年边境小额贸易额从77.8亿美元增长至334.25亿美元，但在全国进出口额中的占比基本保持在1%左右。从国别来看，边贸流向从俄罗斯、中亚扩展到东南亚，国别结构愈发多元化。从商品结构来看，劳动密集型和资源密集型产品仍占主导，资本密集型产品出口大幅提升，产品结构趋向优化。

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3.“通道经济”特征突出，但开发开放平台正在完善

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目前，我国边贸口岸“通道经济”特征突出，进口的能源、资源等主要销往内地，而出口产品也多由内地或沿海地区生产。沿边口岸与后方腹地的联动不够理想，产业聚集能力和自我发展能力有限。正因为如此，我国积极建设完善沿边地区开发开放平台，推动沿边地区从边贸口岸型模式转向开发区模式。沿边地区已形成17个边境经济合作区、2个跨境经济合作区和7个重点开发开放实验区。

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二、沿边开发开放面临的制约因素

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沿边地区长期以来存在一些制约其发展的问题和挑战，这既有邻国发展滞后、政治风险高等外部原因，也有经济基础薄弱、政策体系不完善、体制机制不健全等内部因素。

1.陆地邻国经济、政治及安全形势的制约

我国14个陆上邻国中除俄罗斯以外都是发展中国家，多数国家社会经济发展水平较低，对边境地区的开发和带动能力有限，更难以辐射到我国沿边地区，从而制约了边界的中介效应。我国具备加大沿边开发开放的能力，并具有较高的合作意愿和建设热情。但是，部分邻国的态度相对“克制”，开发与合作的意愿较低，而且近年来周边安全形势不确定，又增强了边界的屏蔽效应。

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2.沿边地区自然条件、经济基础的制约

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我国沿边地方自身在经济发展上也存在诸多制约：第一，沿边地区大多深处内陆、自然条件恶劣、基础设施薄弱，形成了很强的自然地理屏蔽效应。近年来沿边地区加快了互联互通基础设施建设，但自然条件导致投资大、成本高，目前仍未形成完善的交通网络。第二，沿边地区地广人稀、市场狭小，缺乏有带动作用的中心城市和大城市。据中国城乡建设数据库统计，28个边境城市中仅丹东城区人口超过50万，伊宁、哈密超过20万。第三，沿边地区虽具有资源优势，但受到诸多制约而难以有效集聚所有生产要素，大多尚未形成具有较强竞争力的主导或支柱产业。

3.沿边开发开放政策体系、体制机制的制约

沿边开发开放尚未形成强有力的政策支撑体系，传统政策存在不系统不连贯的问题，新政策在短期内又缺乏具体配套支持措施。而且，沿边开发开放常常触及主权、外交等敏感问题，细微的进展都可能需要两国部委的协调，大大制约了沿边开发开放的效率与活力。从国内层面上看，沿边开发开放涉及海关监管、检验检疫、外交外事、边防边检等多部门，而现有体制机制远没有形成有效支撑，人为边界屏蔽效应明显。

三、“一带一路”建设背景下的新机遇

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“一带一路”将周边国家列为优先合作伙伴，对内则圈定了全部9个边境省区。沿边地区从发展的边缘转变为开放的前沿，对外加深与周边国家的融合，对内加强与国内腹地的联系。

1.沿边地区成为全方位开放新格局的前沿

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“一带一路”建设将形成欧亚大陆经济整合的大趋势，边界省区将与东北亚、东南亚、中亚等区域经济实现深度融合，从而改变了“沿海-内陆”的中心-外围结构，原本作为外围的沿边地区成为全方位开放新格局的前沿。在“一带一路”六大经济走廊建设中，沿边地区处于经济走廊的重要节点，将通过交通设施、制度协议、经济生态等方式，与国内外重要市场链接起来。这有利于沿边地区吸引资金、技术、人才以及先进的观念和文化，并最终成为沿“廊”经济增长点。

2.陆地邻国将发展方向聚焦我国及边境地区

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“一带一路”倡议以和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢为核心，逐渐获得周边国家的理解和支持。陆地邻国积极谋求与“一带一路”对接，逐渐将发展的方向转向我国并提出相应的规划，如哈萨克斯坦“光明之路”、蒙古国“发展之路”、越南“两廊一圈”、老挝“变陆锁国为陆联国”战略等，为沿边开发开放创造了良好的周边环境。陆地邻国为落实与“一带一路”的对接，纷纷制定或修改与中国的边境合作方案，这将放大边境的中介效应，为沿边开发开放带来新的发展机遇。

3.内地重视和加强与沿边地区的联系

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“一带一路”倡议提出后，边境省区纷纷提出了自身的对接战略。边境省区对接战略不仅将沿边地区定位为对外开放的重要通道，并且加强了省内经济中心与沿边地区的联系。在上述战略的推动下，一方面沿边地区对外开放的基础设施、制度环境将明显改善，在对外贸易格局的地方将得到提升；另一方面沿边地区开发将获得腹地经济的支撑，吸引各种生产要素向沿边地区聚集，有助于培育沿边地区开放型产业体系。此外，随着沿海地区要素价格的上升，部分产业开始向内陆转移，沿边地区成为国内产业转移的重要选择。

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四、沿边开发开放的政策建议

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沿边地区应抓住“一带一路”建设的契机，落实沿边开发开放的优惠政策，将边境屏蔽效应转化为中介效应，努力成为实施“一带一路”倡议的先手棋和排头兵。

第一，沿边地区应借助“一带一路”建设的契机，加大对互联互通基础设施的建设力度，同时改善通关条件和便利化水平等软环境。

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第二，沿边地区应充分发挥“一带一路” 排头兵的区位优势，加强对资金、人才、技术等生产要素的吸引力，夯实产业基础、延伸产业链。

第三，沿边地区应抓住周边邻国发展方向转变的机遇，积极主动加强政策沟通，分享沿边开发开放的成果，调动周边邻国的积极性。

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第四，沿边地区要加快政策探索创新力度，鼓励先行先试和体制机制创新，将我国沿边开发开放的优惠政策落到实处。

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文章来源：原文首发于《边界与海洋研究》期刊2019年第1期

作者：谭秀杰，武汉大学中国边界与海洋研究院讲师；熊灵，武汉大学中国边界与海洋研究院副教授；刘颖甜武汉大学中国边界与海洋研究院硕士研究生。