候勃等：国土空间规划视角下海陆统筹的优化路径

基于国土空间规划背景下海陆统筹的概念与内涵，面向海陆统筹存在的关键问题和挑战，本文从空间、生态、经济和管治四个维度制定国土空间规划下的海陆统筹实施路径，以促进沿海地区实现高质量转型发展。
一、明确统筹边界和发展定位
目前，海陆统筹的边界划分方法大致分为三类：陆域全域加海域全域、陆域沿海行政单元加海域全域、陆域以海岸线为基准向内陆腹地做等距离延伸（20 km左右）加海域全域。经比较，以陆域全域加海域全域的划分方法对海陆统筹的细节刻画不明显，统筹重点不明晰；以海岸线为基准向陆域延伸做等距缓冲加海域全域的划分方法未能综合考虑生态系统整体性和产业经济联动性；而陆域以沿海行政单元加海域全域的划分方法，既明确了陆域的统筹重点，又综合考虑了流域—河口—海域生态系统整体性以及陆域与海域产业经济联动性，因此最终选取陆域沿海行政单元界线和领海界线作为海陆统筹边界（图1）。值得注意的是，由于海陆统筹具有尺度性，当划分中、小尺度（省域和城市）的海陆统筹边界时陆域沿海行政边界可以选取县级行政单元界线；当统筹尺度扩大到国家乃至全球尺度时，陆域统筹边界则可以适当扩展行政单元的级别。此外，在具体划分时还需结合研究区的本底情况及发展定位。

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图1 海陆统筹边界划分思路

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0 `& @3 e) b' V! D* F6 j二、划定功能空间，优化海陆空间布局
根据自然资源部国土空间规划将全国国土空间划分为生态空间、农业空间、城镇空间三大功能类型的总体思路，对研究区海陆统筹研究范围内的海陆功能空间进行划分。海陆空间功能整合以研究范围内海陆空间的全覆盖、空间边界不交叉、空间属性与空间用途相对应且不重叠、不冲突为划分原则，具体划分思路为：将陆域土地利用现状中的林地、草地和自然保留地，以及海洋功能区中的海洋保护区、保留区、旅游休闲娱乐区以及水产种植资源保护区统筹划分为生态空间；将陆域土地利用现状中的工业城镇及居民点用地、交通运输及特殊用地，以及海洋功能区中港口航运区和锚地区统筹划分为建设空间；将陆域土地利用现状中的耕地、园地及农业设施用地，以及海洋功能空间中的捕捞区和海洋增殖区统筹划分为农渔空间（图2）。其中，对于海洋功能区划中其他功能区，根据实际利用情况、用途及对海洋功能的影响程度，相应地统筹划分为生态空间和建设空间。通过科学优化功能空间复合，降低生产空间和生活空间对生态空间的负面干扰，提升资源、空间的利用效率，保证海陆生产、生活和生态空间格局协同和高效。

                               
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图2 海陆功能空间划分框架

三、构建保护体系，改善海陆生态环境
在海陆统筹中，生态环境保护修复问题的产生是地区发展不平衡所导致的生态环境治理质量和效益不高的具体表现。因此，为平衡海陆发展、提高生态环境治理和管理效率，要牢固树立“碧海银滩也是金山银山”的理念，从全域生态安全格局出发，建立“定点—连线—成面”的系统性保护修复体系，以规划区内兼顾陆域和海域且拥有较高生态多样性、物种多样性和生物生产力的生态系统为重点，以恢复近海域和近海岸水系为轴线，以流域为连接海域和陆域的纽带形成保护网络，加强山体生态保育，打造水源涵养功能区和生态环境支撑区，增强环境容量，保障海岸带生态安全（图3）。同时，加强海陆生态保护修复同步化，强化入海小流域和河口、海岸线的生态环境综合整治、重点防控海洋养殖污染，加强特殊海洋生态系统（如红树林、滨海湿地等）的保护修复。尝试建立以近海域排污总量控制为核心的海洋环境监管机制，强化海域污染监测网络的建设和管理工作，健全海洋生态补偿和生态损害赔偿制度，逐步建立海陆一体、源头把关、防治结合的海陆生态环境保护联动工作机制，充分发挥地方政府、科研机构和企业等各方优势，加强环保交流合作，最终形成海岸带地区生态系统化治理与常态化保护格局。
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图3 海陆一体化生态保护修复体系

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四、统筹多元要素，促进海陆经济协调发展
. k4 ?* ^* @) f4 v7 q0 u在充分借鉴发达沿海国家和地区海陆经济一体化成功经验的基础上，结合我国沿海地区海陆经济发展现状和特点，基于多元要素统筹视角凝练适合我国沿海地区海陆经济协调发展的路径（图4）。
" e' J4 v% h8 _6 }$ i( V强化海陆资源协同开发，推动经济联动发展。建立海岸带资源市场化配置机制，促进海陆资源高效利用；构建海陆产业链接纽带，通过延伸海陆产业复合链条加深临港产业与腹地产业链接。控制开发节奏，协调海陆开发与保护配置；共建生态示范区发展生态经济，促进海陆生态—经济系统良性循环，提升沿海地区可持续发展能力。完善海岸带基础设施体系，推进港、产、城、人融合发展。加快建设沿海交通快速道路网，完善海陆基础设施的衔接配套，构建通达、高效的沿海快速综合交通运输体系。以临港大型产业为支撑，建设和完善相关配套产业区与港口综合功能及口岸服务体系。加快构建现代化网络型生态城市，完善城市服务功能，实现港、产、城、人融合交互发展。

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图4 海陆经济联动发展机制

8 S5 a1 W7 _7 {! O统筹衔接海陆功能布局，促进区域城市群的协同发展。综合海陆资源的环境承载能力与开发利用的适宜性，优化海岸带产业布局，以临港高端制造业为主导，以海洋现代服务业为特色，以海洋新兴产业为经济新增长点，实施以海定陆、海陆统筹的策略，加快拓展蓝色经济空间，形成更高能级的海陆协同发展格局。
扩大陆域创新中心的知识溢出效应，提升海域创新能级。基于陆域的创新中心优势，创新财税金融支持政策，加强财政对海洋型创新人才培育和引进的倾斜力度，建立面向涉海关键技术的研发基地。支持海洋型科技企业孵化器建设，推动高标准科创平台建设，促进创新要素集聚，形成海陆创新联动发展模式。
五、完善规划体系，保障海陆一体化治理
海陆统筹作为指导海域和陆域两大系统协调发展的空间治理手段，必须充分发挥各级政府的主体地位和职能，针对海陆统筹中的现实问题，充分利用政府在宏观调控中的经济手段、法律手段和行政手段，协调各方利益关系，为海陆资源和空间的利用与保护提供一体化治理保障。
首先，要理顺现行规划和行政监管主体。海陆统筹规划主要在国土空间规划体系下展开，其编制和监督实施主体是对应层级的自然资源部及其下属行政部门。为根治以往“海陆分治”的“条块、分散”式治理弊端，相应各级行政部门要逐步完善建立高效便捷、统一协调的管理模式和海陆资源、空间的统筹整合、一体化管理和开发机制，以协调各方利益主体用海、用地矛盾，提高管理效率。其次，应把握好海陆统筹规划的地位。作为国家国土空间规划战略部署下的专项规划，海陆统筹规划应着重探索如何将陆域和海域的环境规划、产业规划及各类空间详细规划实现“一张图”，避免“规划冲突”和“规划真空”，推进国土空间规划体系的改革探索，以解决以往海陆规划“打架”问题。再次，海陆统筹规划需要法律法规作为制度保障。应从结构和内容上进一步健全完善法律体系，以强制执行力促进海陆统筹规划运转良好，强化国土空间统一事权，为从“山顶到海洋”的全过程开发和保护提供法律保障。
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文章来源：节选自《国土空间规划视角下海陆统筹的挑战与路径》，原刊于《自然资源学报》2022年第4期
3 r; a  _; w# q/ B4 y) c/ e作者：候勃，浙江大学公共管理学院博士；岳文泽，浙江大学公共管理学院教授；马仁锋，宁波大学地理与空间信息技术系教授；王腾飞，华东师范大学城市与区域科学学院博士；贾艺璇，浙江大学公共管理学院硕士
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