海洋论坛▏关于海洋测绘监管的探讨 - 海洋测绘资质业务范围

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海洋测绘属于测绘科技，同时与海洋科学和地球物理等学科联系紧密。随着我国海洋开发利用进程的加快，海洋基础测绘和海洋工程测量等海洋测绘活动越来越多。

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海洋测绘的对象不仅是海洋，而且包括江河湖泊等内陆水域，即海洋测绘泛指水域测绘，这与海事活动包括海上事务和内河事务具有相似性。因此，海洋测绘资质的分级标准明确要求，在内陆水域从事测绘活动的单位应取得海洋测绘范围的相应专业子项。本研究主要探讨海洋范围内的海洋测绘。

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一、海洋测绘的内容和分类

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海洋测绘的目标是获取水深、地貌、底质、浅层地质构造、水文、潮流、潮汐、重力和磁力等，水下地物、建筑物、构筑物和特征物(障碍物)等，毗邻陆地地形以及水上标志物(障碍物)等的信息。

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根据《测绘资质分级标准》，海洋测绘的分类包括海域权属测绘、海岸地形测量、水深测量、水文观测、海洋工程测量、扫海测量、深度基准测量、海图编制和海洋测绘监理等。

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根据行业属性和地理信息要素，海洋测绘通常分为海洋大地测量、海道测量、海底地形测量、海岸地形测量、海洋重力测量、海洋磁力测量和海洋工程测量，此外单独划设海洋遥感测量。其中，海洋工程测量包括底质测量、浅地层剖面测量、水下管线测量以及港口和航道工程测量。

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随着海洋经济的不断发展，海洋测绘开始根据服务目标分类，主要包括海道测量、海洋工程测量和海籍测量。

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二、我国海洋测绘市场存在的问题

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近年来我国海洋测绘的行业规模和业务能力加快发展，但在市场发展的过程中也存在一些问题。

⑴监管力量分散。

海洋测绘地理信息领域包括海洋、测绘、海事、油气和考古等行业，涉及部门较多，且以行业项目管理为主，监管较分散，监管队伍不成熟。

⑵技术较弱。

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与发达国家相比，我国海洋测绘地理信息技术总体较弱，相关研究集中于工程应用领域，而全球海洋时空基准方面基本处于空白，学科认知程度、技术水平和装备水平有待加强。

⑶市场竞争不充分。

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由于海洋测绘设备价值较高，一般企业很难承受。与陆地测绘市场相比，海洋测绘市场仍未发展成熟。与此同时，陆地测绘市场存在的转包、违法分包和质量参差不齐等问题在海洋测绘市场尚未凸显。

⑷监管难度大。

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目前对海洋测绘的监管包括数据获取、质量、处理和分发等环节，监管重点在资质审批、质量抽查和数据生产管理等方面，其中资质管理(事前监管)和质量管理(事后监管)是重要的监管手段。随着近年来监管思路的转变，对事前监管相对弱化，而对事中和事后监管提出更新和更高的要求(如对海上测绘活动进行监管)，这些转变需要新的监管手段。

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三、海洋测绘监管的必要性

海洋测绘监管对于海洋测绘的技术设计、成果质量、数据应用和行业发展等都有重要意义。我国海洋测绘监管集中在涉海部门及其下属单位，多为行业内监管。例如:海事部门负责对承担的航道测量的监管，原国家海洋局负责对承担的水文测量的监管，军队负责对海洋基础测绘的监管，各海洋工程施工单位负责对本部门海洋工程测量的监管。海洋测绘监管未形成统一体系，数据资料相对分散，对海洋突发事故的应对能力较弱。与此同时，沿海地方测绘管理部门尚不具备对海洋测绘的监管能力。

由于海洋测绘具有特殊性，我国海洋测绘尤其是海上测绘活动的监管机制和监管能力相对薄弱。随着我国海洋开发利用活动的增多，海洋测绘作为基础手段越来越频繁。同时，随着军民融合程度的加深，民间机构参与海洋基础测绘的机会逐渐增多，海洋基础测绘为民用领域提供的服务也逐渐增多。此外，海洋测绘相关测量标志保护和涉外海洋测量活动等都对海洋测绘监管提出更高的要求。

四、海洋测绘和陆地测绘的联系和区别

在“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”的战略引领下，应明确海洋测绘和陆地测绘的联系和区别。

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⑴与陆地测绘相比，海洋测绘的测量要素更多，以满足不同的应用需求。

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⑵陆地测绘市场竞争激烈，监管相对成熟。相比之下，海洋测绘市场尚不完善。但在对测绘活动的事中监管方面，二者都处于起步或初级阶段。

⑶从事陆地测绘业务的单位较多，而实际从事海洋测绘业务的单位较少。

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⑷房地产等陆地测绘行业关系到重大民生问题，社会关注度较高。相比之下，公众对海洋测绘行业的关注度较低。

⑸陆地测绘对精确度的要求很高，且对质量标准的把控非常严格。而海洋测绘易受海况和环境等因素的影响，测量过程不可重复，导致测量精确度较低。

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五、海洋测绘监管的依据

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目前我国海洋测绘监管的法律依据主要包括《中华人民共和国测绘法》《外国的组织或者个人来华测绘管理暂行办法》《测绘质量监督管理办法》《测绘地理信息市场信用信息管理暂行办法》《民用无人驾驶航空器经营性飞行活动管理办法(暂行)》《测绘资质管理规定》《测绘资质分级标准》和各地区的《测绘管理条例》。

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六、完善海洋测绘监管的建议

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加强顶层设计，

完善工作机制和标准，提升监管能力，与不断发展的技术和市场需求相适应。从重资质管理转变为重信用管理，加强对测绘单位的信用监管。

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厘清监管部门的监管边界。

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目前海洋测绘监管部门包括军队、自然资源部及其派出机构以及地方相关部门等。①厘清军队与政府部门的监管边界。②厘清中央与地方的监管边界。目前自然资源部的测绘管理部门负责对全国甲级测绘单位的资质监管，自然资源部的3个海区局负责对海区内海上测绘活动的监管，各地方省级测绘管理部门负责对全国乙、丙级测绘单位的资质监管并委托市、县级测绘管理单位负责对丙级测绘单位的资质监管，同时省级测绘管理部门也可对甲级测绘单位进行监管，上述职能有所交叉，应进一步明确各自监管范围。③厘清测绘管理部门的监管边界。充分协调测绘管理派出机构与地方测绘管理部门之间的关系、测绘管理派出机构之间的关系以及传统测绘管理部门与海洋测绘管理部门之间的关系等。

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加强对海洋测绘市场的培育和监管。

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加强业务整合，在陆海统筹的引领下，将海上测绘市场逐渐放开和充分竞争。提炼重大项目，通过重大海洋项目监管，逐渐建立完善的监管体系。

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完善监管模式。

以自然资源部的3个海区局为例，探索项目管理的海洋监管模式(图1)。

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通过监管提高海洋测绘的数据管理水平和基础数据服务能力。

例如:可在海洋防灾减灾的过程中提供基础地理信息，为后期的救灾工作提供服务保障。

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从信息来源、联合执法、技术支撑和规章制度等方面加大交流合作力度。

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充分发挥国家和地方测绘管理部门、海警、海洋行政主管部门和军队在各领域的优势，实现统筹考虑、共同监管和统一执法。

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【作者简介】文/徐淑升 刘大川 徐栋 钱立兵，分别来自自然资源部南海局、自然资源部北海海洋技术保障中心和自然资源部南海调查技术中心。第一作者徐淑升，硕士，研究方向为海洋管理；通讯作者刘大川，助理工程师，硕士，研究方向为海洋测绘。本文为基金项目，北海分局海洋科技项目(201907)；文章来自《海洋开发与管理》（2020年第4期），参考文献略，用于学习与交流，版权归作者及出版社共同拥有。

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