贾宇等：改革开放40年中国海洋法治的发展

1978年12月18—22日, 中国共产党十一届三中全会召开, 确定了解放思想、实事求是的思想路线, 作出了把党和国家的工作着重点转移到社会主义现代化建设上来和实行改革开放的战略决策, 开启了改革开放的历史新时期。此后“中国的法治建设蓬勃发展, 全面依法治国深入推进, 中国特色社会主义法律体系日益健全”。
+ H6 K) \: |8 l7 j% m# ]4 K作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分, 我国的海洋法制建设在四十年间取得长足进步。代行“海洋基本法”作用的“海洋两法”为我国的海洋主权、安全和海洋权益提供的了法律保障;地位仅次于宪法的《物权法》确立了海域的物权属性;海洋生态环境保护立法得到加强;海洋管理、海事司法和海洋维权的加强和改革于法有据。中国海洋法制建设40年的发展为海洋事业的发展提供了制度性保障, 为从海洋法制向海洋法治的迈进奠定了坚实基础。
) m+ c: v  F% c1 ~; x# \一、海洋立法助力改革开放
就海洋领域而言, 对外开放就是向海开放、向海开发。在从海洋走向世界的伟大历史转折中, 海洋立法发挥了重要作用。海洋法律法规在发展海洋经济、开发海洋资源、保护海洋环境和实施海洋综合管理中开始真正发挥规范和调节作用。1982年, 中国签署《联合国海洋法公约》 (以下简称《公约》) , 进一步推动了中国的海洋立法工作, 促进了中国海洋法律制度的建立、健全和完善, 中国的海洋法制建设进入快速发展时期。海洋立法既要为向海开放、开发海洋资源、发展海洋经济、保护海洋环境保驾护航, 又要根据中国的陆海地理特征、中国开发利用海洋的历史、文化和传统以及国际海洋法的发展, 多向度地吸纳中国缔结、参加的包括《公约》在内的现代国际海洋法的制度和内容。较之其他部门法, 中国的海洋立法涉外性特征比较明显)。
0 V- O2 F; `) S; G3 a) P- c1 L; Z1.立法规范海洋资源开发
1982年1月30日, 国务院颁布《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》。条例明确规定中国政府依法保护参与合作开采海洋石油资源的外国企业权益。其第2条规定:“中华人民共和国的内海、领海、大陆架以及其他属于中华人民共和国海洋资源管辖海域的石油资源, 都属于中华人民共和国国家所有。”这是中国第一次以法律形式明确宣布对大陆架及其他属于中国管辖海域的石油资源的所有权。
1986年1月20日, 第六届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过《中华人民共和国渔业法》 (以下简称《渔业法》) 。1987年农业部发布《中华人民共和国渔业法实施细则》 (以下简称《渔业法实施细则》) 。《渔业法》和《渔业法实施细则》制订了渔业资源保护、增殖、开发、利用和管理的有关措施, 将中国渔业管辖权的范围从内水、领海扩大到“中华人民共和国管辖的一切其他海域”,鼓励发展养殖业, 尤其是海水养殖, 扶持远洋捕捞。
1986年3月19日, 第六届全国人民代表大会常务委员会第15次会议通过《中华人民共和国矿产资源法》, 规定了矿产资源的国家所有权, 对“中华人民共和国领域及管辖海域”矿产资源的勘查、开采作出了规定。
2.注重保护海洋环境
/ T  i/ }* p0 Z! {7 }1983年8月23日, 第五届全国人民代表大会常务委员会第24次会议通过了《中华人民共和国海洋环境保护法》 (以下简称《海洋环境保护法》) , 建立了针对陆源污染、海岸工程、海上倾废、船舶和海洋石油勘探开发等主要海洋污染源的许可、环境评估、申报和交纳污染治理费用等制度。该法是中国关于海洋环境保护最早、最直接、最重要的法律, 在保护海洋环境、建设海洋生态文明方面具有重要的意义, 发挥了重要的作用。
! M0 A: e( j; G. Y% U# i' O1999年12月25日, 第九届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议修订通过《中华人民共和国海洋环境保护法》, 提出了促进经济和社会的可持续发展的目的, 强化了海洋环境污染的监督管理和法律责任, 增加了海洋生态保护和海洋工程的规定。修订后的《海洋环境保护法》完善了海洋环境保护法律制度, 强化了海洋环境管理及有关法律责任, 更加适应国际海洋事务发展的要求, 与相关国际条约的衔接更加紧密。
3.加强海洋航行安全管理
1983年9月2日, 第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《中华人民共和国海上交通安全法》 (以下简称《海上交通安全法》) , 对于维护国家主权, 加强海上交通管理和保障船舶、设施和人命财产安全作出了明确的规定。船舶、设施航行、停泊和作业, 必须遵守中华人民共和国的有关法律、行政法规和规章;外国籍非军用船舶, 未经主管机关批准, 不得进入中华人民共和国的内水和港口。但因人员病急、机件故障、遇难、避风等意外情况, 未及获得批准, 可以在进入的同时向主管机关紧急报告, 并听从指挥。未经中华人民共和国政府批准, 外国籍军用船舶不得进入中国的内水、港口和领海。
2004年6月28日, 第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过了《中华人民共和国港口法》 (以下简称《港口法》) , 对港口规划、建设、维护、经营、管理及相关活动作出规定, 港口的范围包括“一定范围的水域和陆域”。
二、“海洋两法”支撑海洋法律体系框架
8 ^+ @4 `" q% D自《公约》谈判、通过、签署和生效以来, 新的国际海洋法律制度逐步确立, 各国在此基础上进一步建立和完善国家海洋管理制度, 提出各自的海洋权益主张, 海洋权益争议更趋表面化, 国际海洋形势也发生了深刻复杂的变化。为更好地维护中国的海洋主权、安全和海洋权益, 有必要在领海与毗连区、专属经济区和大陆架等基本海洋权益方面制定国内法。
1.“海洋两法”是中国的“海洋基本法”
关于领海和毗连区、专属经济区和大陆架的立法(以下简称“海洋两法”) , 是维护中国海洋主权、安全和海洋权益的最重要的“宪法性”法律, 起到了“海洋基本法”的作用。1992年2月25日, 第七届全国人民代表大会常务委员会第24次会议通过了《中华人民共和国领海及毗连区法》 (以下简称《领海及毗连区法》) 。《领海及毗连区法》在1958年9月4日《中华人民共和国政府关于领海的声明》 (以下简称《1958年领海声明》)及其实践的基础上, 确立了中国的领海制度和毗连区制度。
《领海及毗连区法》第2条明确规定:“中华人民共和国的陆地领土包括中华人民共和国大陆及其沿海岛屿、台湾及其包括钓鱼岛在内的附属各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他一切属于中华人民共和国的岛屿。”陆地领土是中国主张一切海洋权益的基础。这一“领土构成条款“对于维护中国的领土主权和海洋权益具有重要意义。
/ m" W/ z% m/ |$ U# V; u《领海及毗连区法》确认了中国自《1958年领海声明》颁布以来的实践, 包括中国对领海的主权及该主权及于领海的上空、海床及底土, 12海里领海制度以及使用直线基线方法划定领海的规定, 并且使之成为国家法律制度。
这一立法还赋予有关部门对违反中国法律法规的外国船舶的紧追权;确认了为防止在中国的陆地领土、内水或领海内违反有关安全、海关、财政、卫生和出入境管理的法律法规而行使的管制权。
3 w( {; e: a, `" Q7 S; `+ i1998年6月26日, 第九届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过了《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》 (以下简称《专属经济区和大陆架法》) , 建立了中国的200海里专属经济区法律制度和以200海里距离和中国陆地领土自然延伸为基础的大陆架法律制度。在《领海及毗连区法》的基础上, 把中国的主权权利自领海外部界限起进一步向海洋延伸, 确立了中国对专属经济区和大陆架自然资源和其他经济性开发和勘查活动的主权权利;确立了中国对专属经济区和大陆架的人工岛屿、设施和结构的建造和使用、海洋科学研究和海洋环境的保护和保全行使管辖权;确立了授权和管理为一切目的在大陆架上进行钻探的专属权利;对中国享有的历史性权利作出了保留, “本法的规定不影响中华人民共和国享有的历史性权利”,这对维护中国在南海的历史性权利具有十分重要的历史意义。《专属经济区和大陆架法》还提出了中国同有关邻国解决专属经济区和大陆架划界问题的基本主张, “在国际法的基础上按照公平原则以协议划定界限”。
4 C, q$ J; p5 O/ k' o% A8 r$ x作为宪法性法律和全国性立法, 《领海及毗连区法》和《专属经济区和大陆架法》适用于中国全部领土, 包括香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾及其包括钓鱼岛在内的附属各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他一切属于中国的领土。
6 E. t8 x9 C. X5 h. w+ l3 e2.明确海洋立法的法律效力
“海洋两法”将中国法律的适用范围从陆地领土 (包括内水) 扩展到领海、毗连区、专属经济区和大陆架, 明确中国海洋立法的空间范围。
; f6 a/ `4 N9 M0 K3 `- n1979年9月18日, 经国务院批准, 中国交通部发布的《中华人民共和国对外国籍船舶管理规则》, 明确了对内水、领海和“国家规定的管辖水域”的外国船舶的管理。 《海洋环境保护法》的适用范围是“中华人民共和国内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及中华人民共和国管辖的其他海域”。 “国家规定的管辖水域”不限于内水和领海, 还包括毗连区、专属经济区、大陆架以及中华人民共和国管辖的其他海域。
; [4 c9 d/ t. R+ d* e6 Q2000年10月31日, 九届全国人大常委会第18次会议通过《关于修改中华人民共和国渔业法的决定》, 加强对渔业资源保护力度, 规定捕捞限额总量控制和捕捞许可证制度。对到他国管辖海域捕捞作业作出规定, 要求从事上述作业应当经国务院渔业行政主管部门批准, 并遵守中华人民共和国缔结的或者参加的有关条约、协定和有关国家的法律。
2000年7月24日, 国务院、中央军委第288号令, 公布了《中华人民共和国飞行基本规则》。在中国境内、毗连区、专属经济区及毗连的公海上空划分若干飞行情报区;外国航空器飞入或者飞出中国领空或在中国境内飞行、停留, 必须按照中国有关规定获得批准;中国航空器在本国领海以外毗连区、专属经济区和公海上空飞行, 中国缔结或者参加的国际条约与本规则有不同规定的, 适用国际条约的规定, 但中国声明保留的条款除外。
& b1 v" |9 h- t  W+ B/ K# k3.规范海域空间的使用管理
4 }1 Y! D$ g, y# v海域是重要的海洋空间, 是开发海洋资源、保护海洋环境的主战场。20世纪80年代以前, 中国某些海洋开发活动虽然也占用一定的海面和海涂, 但缺乏相应的海域管理制度。80—90年代初, 随着海洋开发利用的深入, 海盐业、海洋养殖、海运等海洋开发活动开始长期使用较大面积的海域, 用作盐场、养殖场、港池和锚地等, 相应的管理手段多属于行业管理规定或地方性的管理办法。1993年5月, 财政部和国家海洋局联合印发了《国家海域使用管理暂行规定》, 明确提出建立海域使用权制度和海域有偿使用制度, 初步建立了海域管理制度。
' a& z/ G, s1 p! ^9 p2001年10月27日, 九届全国人大常委会第24次会议通过《中华人民共和国海域使用管理法》(以下简称《海域法》) , 明确规定“海域属于国家所有”。2007年3月16日, 十届全国人大第5次会议通过《物权法》, 将“海域使用权”作为一种与土地使用具有同等重要意义的物权写入《物权法》,对依法登记的海域使用权予以法律保护。
" v; A" ]! b- X( B《海域法》建立了海域管理制度。其包括三项基本内容:海洋功能区划制度、海域使用权制度和海域有偿使用制度。海洋功能区划是根据海域的区位条件、自然环境、自然资源、开发保护现状和经济社会发展的需要, 按照海洋功能标准, 将海域划分为不同的使用类型和不同环境质量要求的功能区, 用以控制和引导海域使用方向, 保护和改善海洋生态环境, 促进海洋资源的可持续利用。海洋功能区划制度对协调行业用海矛盾、协调海洋资源开发和环境保护具有重要作用。海域使用权制度是海域使用管理制度的核心。中国现行的海域使用管理制度都是围绕着海域使用权的取得、变更和终止展开的。《海域法》关于海域使用金的规定是海域有偿使用制度的核心, 旨在通过经济手段调节用海需求, 缓解用海矛盾并进而协调用海秩序。
( G; a% T( Z$ h# m《海域法》从法律的角度首次提出了“海域”和“海域使用”的概念。《海域法》适用的“海域”是“中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土”。所谓“海域使用”, 是指“在中华人民共和国内水、领海持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动”。
8 Z: c: _% Y6 A2 U% a- M4.加强海岛的开发保护管理
中国海岛众多, 面积大于500平方米的海岛7 300多个, 海岛陆域总面积近8万平方千米, 海岛岸线总长14 000多千米。按海区分布统计, 南海区内海岛数量占总数的25%, 黄海区占5%, 东海区占66%, 渤海区占4%。按离岸距离统计, 距大陆岸线10千米之内的海岛数量占总数的70%, 10千米至100千米的占27%, 100千米之外的占3%。
海岛位于大陆外缘或远离大陆, 无论是有居民岛屿还是无居民岛屿, 海岛管理十分重要。2003年6月17日国家海洋局、民政部和总参谋部联合发布《无居民海岛保护与利用管理规定》 (2003年7月1日起施行) , 开始建立专门的海岛制度。
2009年12月26日, 十一届全国人大常委会第12次会议通过《中华人民共和国海岛保护法》 (以下简称《海岛法》) 。《海岛法》总结了《无居民海岛保护与利用管理规定》实施的有关经验, 对海岛的自然资源、植被、自然景观以及历史、人文遗迹等进行保护。《海岛法》针对有居民海岛、无居民海岛和特殊用途海岛分别制定保护制度, 建立了有居民海岛的两级管理和无居民海岛单一管理的海岛管理体制。《海岛法》确认无居民海岛属于国家所有, 建立单一的管理体制, 实行严格的保护制度;对有居民海岛建立了国务院海洋主管部门和沿海县级以上人民政府两级管理的海岛管理体制, 重在进行海岛生态系统的保护, 严格限制在有居民海岛沙滩的建筑、采挖海砂、围填海等改变海岸线的行为;对领海基点所在岛屿、国防用途海岛、海洋自然保护区内的海岛及具有特殊用途或特殊保护价值的海岛, 实行特别保护。
《海岛法》进一步完善了海岛保护规划, 明确规定海岛保护规划是进行海岛保护与利用的依据, 对海岛保护规划的内容以及编制、审批和修改程序作了规定。《海岛法》对海岛、低潮高地等概念的界定与《公约》对岛屿、低潮高地的规定基本一致,反应出中国海洋立法受到包括《公约》在内的国际法的影响。
$ i. I+ P1 i% a6 P6 G' B为了加强和完善海洋法律体系, 中国还先后颁布了一系列有关维护海洋权益、加强海洋综合管理的法律、法规、条例、实施细则, 涉及海域空间和海洋资源的开发利用、海上交通安全、海洋环境保护、海洋科学研究等方面。
3 `9 v2 C& c: i9 v& X. Z三、履行《公约》缔约国义务拓展国际海域立法
“区域”是指国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土。“区域”内蕴藏着丰富的多金属结核、富钴结壳以及多金属热液硫化物等矿物资源。“区域”及其资源是人类的共同继承财产。一方面, “区域”资源的开发由代表全人类利益的管理局通过其企业部直接进行;另一方面, 由缔约国或在缔约国担保下的具有缔约国国籍或由这类国家或其国民有效控制的国营企业、自然人、法人或符合条件的上述各方的组合, 与管理局以协作方式进行。
1.积极参加“区域”勘探活动
本世纪以来, 关于“区域”内多金属结核、富钴结壳和多金属热液硫化物三种矿产资源的勘探, 国际海底管理局制定了三个规章, 进一步明确了承包者和管理局的权利、义务和职权, 并对探矿、勘探工作计划申请、勘探合同和保护保全海洋环境等问题做出进一步规定。以《公约》《执行协定》和上述三个规章为主要内容的“区域”制度, 为国际社会管理、开发和利用“区域”及其资源提供了法律依据。中国一直作为投资国积极参与国际海底管理局的活动。自2004年起, 中国一直作为矿产资源消费国当选A类理事国, 为国际海底管理局有关资源规章的立法做出了重要的贡献。
2001年以来, 中国大洋协会、中国五矿集团公司分别与国际海底管理局签订勘探合同, 先后获得了东北太平洋、西南印度洋和西北太平洋共约16万平方公里具有专属勘探权和优先商业开采权的勘探合同区。2019年7月15日, 在国际海底管理局第25届会议上, 北京先驱高技术开发公司提交的多金属结核勘探工作计划获得批准, 先驱公司获得西太平洋国际海底区域7.4万平方公里的勘探区。截至2019年7月, 中国大洋协会、五矿集团公司和先驱公司与国际海底管理局签订了5个矿区合同, 中国已经成为拥有国际海底矿区最多的国家。
2.制定中国特色的“深海法”
“区域”内活动难度大, 风险高, 尤其是对深海环境的影响难以预料。中国作为五个勘探合同的担保国, 负有采取一切必要和适当的措施, 确保被担保的承包者在从事“区域”内活动时遵守《公约》等的规定。制定大洋资源勘探开发的国内法是我国作为担保国应履行的法律义务, 也是免除我国政府承担赔偿责任的必要的法定条件。
4 P4 v- j3 j" t: ^; [  `2016年2月26日, 第十二届全国人大常委会第26次会议通过了《中华人民共和国深海海底区域勘探开发法》 (以下简称《深海法》) 。《深海法》共七章29条, 明确了立法目的、适用范围、从事深海海底区域资源勘探开发活动应遵循的原则, 对资源的勘探和开发、海洋环境保护、科学技术研究和资源调查、监督检查及法律责任以及开发活动的涉税事项等作出规定。
4 M" P9 G* F$ w9 ]0 ~这是第一部规范我国公民、法人或者其他组织在国际海底区域从事相关活动的具有涉外因素的独特的国内法。《深海法》以“区域”及其资源是全人类的共同继承财产作为基本原则, 规定了国际合作、和平利用、保护人权等方面的内容, 反应了《联合国宪章》的基本要求;在适用范围上与《公约》和《执行协定》以及国际海底管理局制定的相关规章等国际法律法规进行了对应衔接——《深海法》规定的“深海海底区域, 是各沿海国管辖范围以外的“海床、洋底及其底土”;在制度设计上充分顾及了中国管理者 (中国政府、国务院海洋主管部门等) 、深海活动主体 (中国的公民、法人或者其他组织等) 和国际海底管理局之间的关系。
《深海法》的立法工作是在《公约》及相关国际法文件规定的制度框架内进行的, 充分反映了国际社会关于保护深海环境、共同受益于深海科技发展和资源开发的愿望, 具体体现在《深海法》的立法宗旨、基本原则和具体制度上, 反应出中国政府维护国际海底秩序、推进国际深海科技发展、和平利用深海资源的决心、努力和负责任大国的担当。
四、积极践行《公约》促进国际海洋法发展
作为一个海岸线漫长的沿海国家, 中国也是《公约》所建立的法律制度的受益者。《公约》对中国生效后, 中国积极行使《公约》赋予的权利, 认真履行公约的义务, 为维护全球海洋的和平、安宁和可持续发展, 为人与海洋的和谐共处贡献智慧。
9 a; d" `$ f9 K( A* |3 x& Y1.丰富了大陆国家远洋群岛基线的国家实践
! Q3 f9 N# S  _! o/ {+ q% Z1996年5月15日, 第八届全国人大常委会第19次会议批准了《公约》。1996年7月, 《公约》开始对中国生效。全国人大批准《公约》当天, 中华人民共和国政府发表了关于领海基线的声明 (以下简称《1996年领海声明》) , 公布了大陆自山东半岛至北部湾的领海基线和西沙群岛的领海基线。2012年9月10日, 中国政府发表了关于钓鱼岛及其附属岛屿领海基线的声明, 宣布了钓鱼岛及其附属岛屿的领海基线。2012年9月13日, 中国常驻联合国代表向联合国秘书长交存了钓鱼岛及其附属岛屿领海基线的坐标表和海图, 履行了作为《公约》缔约国的交存义务。
根据《领海及毗连区法》, 中国的领海基线采用直线基线法确定。中国政府已经分两批划定并公布中国大陆部分、西沙群岛和钓鱼岛及其附属岛屿的领海基线, 符合《公约》精神。中国政府还将划定和公布其余领海基线。
根据西沙群岛的领海基线、钓鱼岛及其附属岛屿的领海基线确定的内水和领海, 与作为中国陆地领土的大陆的内水和领海, 在地理上并不是一个连接的整体, 但这些海域在法律上当然是中国“海洋领土”的组成部分。在法律原则上, 台湾及其附属岛屿、东沙群岛、中沙群岛和南沙群岛等属于中国的岛礁, 也有其内水和领海, 这些内水和领海应统一在中国的主权之下。
2.提交外大陆架外部界限的初步信息和部分划界案，行使《公约》赋予的权利
根据《公约》的有关规定和缔约国会议的有关决定, 2009年5月11日, 中国常驻联合国代表团向联合国秘书长提交了《中华人民共和国关于确定200海里以外大陆架外部界限的初步信息》 (以下简称《初步信息》) 。《初步信息》采用“坡脚+60 海里公式”, 通过一系列科学数据和资料, 充分、详细地证明了中国在东海200海里以外大陆架外部界限位于冲绳海槽轴部, 没有超过从测算领海宽度的基线量起350海里。《初步信息》表明中国具有 200 海里以外大陆架的立场, 将在适当时候提交全部或部分 200 海里以外大陆架外部界限的划界案。
2012年12月14日, 中国常驻联合国代表团代表中国政府, 向联合国秘书处提交了《中国东海部分海域 200 海里以外大陆架外部界限划界案》 (以下简称《中国东海部分划界案》) 。划界案指出, 地貌与地质特征表明东海大陆架是中国陆地领土的自然延伸, 冲绳海槽是具有显著隔断特点的重要地理单元, 是中国东海大陆架延伸的终止。中国东海大陆架宽度从测算中国领海宽度的基线量起超过二百海里。
根据《中国东海部分划界案》, 中国在东海冲绳海槽内选择了 10 个最大水深点, 以直线连线作为中国东海部分海域 200 海里以外大陆架的外部界限。这些定点既没有超过限制线, 也没有超过公式线, 完全符合《公约》第 76 条的规定。这 10 个定点全部位于冲绳海槽内, 符合中国关于东海大陆架向东延伸到冲绳海槽的一贯主张, 从科学角度进一步强化了东海大陆架自然延伸的事实。
《东海部分划界案》只包括了东海的一部分外大陆架, 是部分划界案。划界案同时明确, 提交该部分划界案不影响中国政府以后在东海或其他海域提交其他外大陆架划界案。
  J1 h) [. Z1 {8 q" i提交东海200海里外大陆架外部界限的划界案不是一个单纯的技术性工作, 既是中国在《公约》制度下重申东海大陆架的权利主张, 行使《公约》赋予的权利, 并履行相应的义务, 也是依据《公约》进一步明确东海大陆架权利主张范围并兑现初步信息承诺的行动。
$ T0 N  I  V, Q& g2013年8 月 16 日, 中国政府代表团就《中国东海部分划界案》向委员会进行了陈述。陈述是依据大陆架界限委员会《议事规则》要求进行的规定动作, 同时也是在国际场合重申我国东海大陆架向东延伸至冲绳海槽的一贯主张。
1 E$ z9 w( t: ?/ i+ P8 @& W. M五、参加国际司法活动伸张国际公理
根据《公约》及《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》77 (以下简称《执行协定》) , 缔约国担保是自然人、法人从事“区域”资源开发活动的前提。担保国责任是“区域”制度的重要内容, 但《公约》规定不甚明了, 各方理解存在差异。
1.发展中国家参与“区域”活动
6 \2 ~$ Z1 p9 z1 ~% z2008年4月, 两家发达国家设立的外资公司:瑙鲁海洋资源公司和汤加近海采矿有限公司向国际海底管理局提交请求核准在克拉里昂-克利伯顿 (clarion-clippton) 中央太平洋断裂带多金属结核保留区内开展勘探多金属结核工作计划的申请, 78 瑙鲁和汤加作为担保国。2010年3月, 瑙鲁向管理局提交“就担保国的责任和赔偿责任问题请国际海洋法法庭海底分庭提供咨询意见的提议”。瑙鲁顾虑, 由于自身的技术能力和经济实力, 提供担保是有效参与“区域”活动的方式;如因担保“区域”内活动造成环境污染等损害而被追究责任, 一些发展中国家可能无力承担相关的法律风险, 因此产生的赔偿责任或费用在某些情况下可能远远超过诸如瑙鲁这样的发展中国家的经济实力。瑙鲁认为有必要就《公约》关于担保国义务和赔偿责任条款的解释寻求指导, 请求分庭发表咨询意见。
% l& U0 ]$ _5 F, O; }) T2010年5月6日, 管理局理事会请求国际海洋法法庭海底分庭就担保国责任等问题发表咨询意见。2010年5月18日, 国际海洋法法庭将其列为第17号案, 这是法庭受理的第一个咨询案。海底争端分庭庭长邀请《公约》各缔约国、管理局和作为观察员参加管理局大会的政府间组织就上述问题向海底分庭提交书面陈述意见和参加口头陈述。
' L2 r% l8 L7 F2.中国书面意见维护国际争议
2010年8月19日, 中国政府提交了关于第17号案的书面意见 (以下简称“书面意见”) , 提出了中国对“区域”活动中担保国责任问题的基本立场。第一, 处理“区域”内活动的担保国责任和义务问题应体现维护全人类利益的要求, 既应鼓励“区域”内活动, 以增进人类福祉, 也须防止、减少和控制“区域”内活动可能造成的损害。第二, 担保国应承担“确保遵守”的义务, 在其法律制度范围内确保所担保的承包者在“区域”内活动中遵守合同和管理局规则、规章和程序以及《公约》的有关规定。第三, 担保国应在其法律和制度框架下制定法律和规章并采取监管等行政措施, 以履行“确保遵守”的义务。四是担保国承担赔偿责任须同时满足三个条件:即担保国未履行《公约》规定的义务, 有损害事实发生, 二者之间有因果联系。担保国的赔偿责任产生于担保国对其“确保遵守”义务的违反, 而非为所担保的承包者的不法行为承担赔偿责任。如果担保国为履行“确保遵守”的义务已采取《公约》规定的必要和适当措施, 即使承包者在从事“区域”内活动时因其 不法行为而致损害, 担保国应无赔偿责任。
* l/ V& ?5 B. [1 S$ L7 A2011年2月11日, 海底争端分庭发表了关于第17号案的咨询意见。中国关于“担保国依据《公约》及1994年《执行协定》所承担的责任和义务应合理、适度, 既能对承包者实施监管, 又避免给担保国造成过重负担” 的核心观点得到体现。
六、中国海洋法治之路特点鲜明
& O* j9 r, b+ L# t) v9 ^从1978年中国共产党召开十一届三中全会到2018年的40年, 既是中国改革开放的四十年, 也是中国力行法治的四十年。中国的海洋法律制度从遭受文革重创的原点起步, 从“无法无天”到“有法可依”, 再到“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”, 走过了一条从无到有、从有到好、从好到更好的开创之路、探索之路。
2011年3月, 在第十一届全国人大第四次会议上, 时任全国人大常委会委员长吴邦国在全国人大常委会工作报告中指出, “一个立足中国国情和实际, ……以宪法为统帅, 以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干, 由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成, 国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依……”海洋法律体系是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分, 在维护海洋主权和海洋权益, 开发海洋资源, 发展蓝色经济, 保护海洋环境和建设海洋强国方面发挥了重要作用, 对全球海洋治理和海上丝绸之路建设的法制保障具有重要意义。
1.受国际法影响深刻，涉外性比较突出
2 Y. g  z( `7 u9 F中国海洋法律制度受国际法, 尤其是国际海洋法影响之深、之广在国内立法中绝无仅有。第三次联合国海洋法会议期间, 中国支持广大第三世界国家的海洋主张, 在领海宽度、无害通过、专属经济区、国际海底区域等很多海洋法基本问题上清楚表明立场。《领海及毗连区法》和《专属经济区和大陆架法》的基本内容和相关制度, 与《公约》相关规定保持一致。在涉外海洋科研管理、极地活动管理等方面, 相关法律法规都表现出较强的涉外性。2016年制定关于深海海底区域资源勘探开发的国内法, 表明中国作为“区域”活动大国, 积极承担《公约》缔约国的责任。《深海法》规定了我国作为担保国应履行的法律义务, 有利于规范承包者全面履行勘探合同, 保护“区域”海洋环境, 维护全人类共同利益。四十年来, 中国批准和加入了大量涉海国际条约和协定, 这些国际条约和协定对中国海洋法律制度发展的影响不可小觑。
2.地域效力主要在海域空间
海洋法律制度适用于作为中国领土组成部分的领海外部界限以内的海域自不待言。然而, 现行宪法自1982年公布实施之后, 虽经多次修改, 始终没有将海洋 (或海域) 纳入其中。《领海及毗连区法》第2条关于内水、领海的规定, 《海域使用管理法》第2条、第3条关于海域及海域权属的规定, 以及《物权法》第46条关于海域物权的规定, 虽可解决相关海洋立法的适用范围问题, 但不能从根本上解决海洋国土入宪问题。
/ @1 B+ q' z& p+ o6 E作为国家领土组成部分的领海, 与毗连区、专属经济区和大陆架等其他国家管辖海域, 在法律性质和法律地位方面与陆地领土存在极大的差异。在国家拥有主权的领海内, 外国船舶享有无害通过的权利;在其他管辖海域内, 国家的权利向海逐步递减。在理论上我国海洋法规适用于中华人民共和国的所有领域, 而实践中, 它们仅在沿海的一定范围内才具有具体的适用性。
, D* `8 \( ~9 a3 G3.海洋法律制度的全面性、协调性有待加强
有些海洋立法在内容上不尽一致, 协调性有待加强。如《海上交通安全法》关于“沿海水域”界定为中国“沿海的港口、内水和领海以及国家管辖的一切其他海域”, 包括专属经济区和大陆架。在中国的“沿海水域”航行、停泊和作业的一切船舶、设施和人员以及船舶、设施的所有人、经营人都适用该法。这与《专属经济区和大陆架法》关于外国船舶在中国的专属经济区享有航行和飞越自由等规定不尽协调。
# P3 I! c. n9 i! }! u4 h有些海洋立法所建立的法律制度只作出了原则性规定, 内容上仍有待完善。如, 《领海与毗连区法》和《海上交通安全法》都规定, 外国籍军用船舶通过中国领海, 需经中国政府批准。但关于批准的程序、条件以及相关制度的下位法等付之阙如。
" t& Z+ C! R" _2 E4 E- ~6 C4.尚未成为独立的部门法
海洋资源在种类和数量上具有丰富性, 海洋事务的管理也表现出不多见的复杂性。中国涉海部门众多, 从横向看, 有海洋行政主管部门、外交、渔业、矿产、交通、海商、环保、科研、军事等部门;从纵向看, 又包括中央的集中管理和地方的分级管理。海洋事务要处理的社会关系纷繁复杂, 包括行政、民事、商事、刑事等关系。涉及法律关系的主体既有平等的法人和自然人, 也有隶属关系的各级国家机关。国家机关和法人之间、国家机关和自然人之间也存在平等的法律关系。与此相对应的, 海洋法律制度的调整手段既有行政的、刑事的, 也有民事的、经济的。此外, 还要处理不同性质的国内和国际关系。这些效力不等、性质不同的法律法规并非在明确的立法规划和计划指导下出台, 难以形成一个协调的、完备的法规体系, 更非任何一个法律部门可以涵盖。
5.制定海洋基本法
. a' u3 ~9 D2 g& b9 Z7 A中国的海洋法律体系虽已建立, 但缺乏统领海洋战略、规划、政策和管理的基本法。在全国人大公布的2015 年立法工作计划中, “海洋基本法”被列为届内完成项目。“海洋基本法”应从国家长远利益角度, 对今后涉海单项法的制定和修订做出统筹规划, 确保海洋治理向着更综合、协调和可持续的方向发展, 体现国家建设海洋强国和在全球海洋治理中发挥更大作用的国家战略。从欧盟的经验看, 中央政府可以基于国家战略利益考量, 明确海洋治理各领域的目标和标准, 同时加强在政策执行和评估方面的监督、督促作用。而地方政府可以在设计和执行具体措施方面, 发挥更大的主动性。
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$ L% j4 u$ z: N  {$ `文章来源：节选自《改革开放40年中国海洋法治的发展》，原刊于《边界与海洋研究》2019年第4期
7 e" d, Q9 T6 ]4 L) _. a$ y- ~作者：贾宇，自然资源部海洋发展战略研究所研究员，最高人民法院“一带一路”司法研究中心研究员，南京大学兼职教授，中国海洋法学会常务副会长兼秘书长；密晨曦，自然资源部海洋发展战略研究所副研究员