杨振姣等：生态文明视域下中国海洋空间规划存在的问题

生态文明建设是关系国家发展的千年大计，是经济社会发展不能触碰的底线，就海洋领域来说是一切海洋事业发展的基础，是中国实现“海洋强国梦”的重要保障。然而，中国海洋开发利用状况却为海洋生态文明建设增加了阻碍。有效规范海洋资源开发利用是海洋空间规划的重要功能之一，因此把生态文明建设理论运用于海洋空间规划中有利于海洋治理。分析生态文明理论对中国海洋空间规划的适用性，有利于从生态文明建设角度找出中国海洋空间规划中存在的问题。
0 b( d' R8 U8 s+ S: ^一、生态文明理论对中国海洋空间规划的适用性
海洋空间规划的特性在于其在生态环境保护的基础上进行海洋空间资源的开发、利用和保护，以期实现经济、社会、生态效益，传统的海洋空间利用强调经济效益而忽略生态和社会效益，而生态文明理论强调人与自然和谐发展，具体到海洋领域就是强调人海和谐。统筹海洋生态保护与资源开发利用，能够在一定程度上消除海洋空间利用中的一些弊端，促进人海和谐。
0 t7 F- f9 N0 Y3 O（一）内容的交叉性和目标的一致性
. t. O) v) o; Z生态文明是一种综合的社会形式：它是一种全新的经济发展方式，大力发展绿色生产力，发展绿色产业，推进产业结构优化升级和生态化发展，减少生产造成的环境破坏；它是一种全新的生活方式，发展绿色消费方式，增强绿色环保意识，开展环保教育；它是一种全新的制度内容，推进生态环境治理法治化，严格生态环境监管，探索经济发展与生态保护协调发展的政策制度；它是一种全新的文化内容，强调人与自然和谐相处，强调生态权利与生态义务的统一，强调生态保护的整体性，强调人类社会与生态环境的共生性，共同开发，共同保护。就海洋生态文明建设来看，其核心命题就是要“形成并维护人海和谐的关系”，确保海洋生态系统始终处在一种健康状态，确保海洋生物多样性的动态平衡，尤其要保护稀有物种的适宜生境，确保海洋矿物资源开发利用在安全范围内。同时，海洋环境、海洋经济以及社会整体都要处于一个良好、和谐状态。中国各项海洋空间规划编制和实施的目标之一就是通过合理规划利用海域，协调处理海洋开发和保护以及海域利用牵涉的各类错综复杂的利益关系，实现海洋空间的可持续发展。因此，生态文明建设与海洋空间规划具有内容上的交叉性和目标上的一致性。
（二）生态文明为解决海洋空间规划问题提供指导
5 b: i7 O3 D- P  ^4 @" u生态文明是以生态系统健康稳定为基础，主张最低限度地利用自然资源，减少人类活动对生态环境的破坏，以形成资源节约、环境友好、社会和谐的生态格局。海洋生态文明建设可以有效梳理和解决海洋开发利用与海洋保护之间的矛盾问题。海洋生态文明建设强调的是过程和结果都要体现可持续的要求，将生态文明理念融入各项海洋空间规划编制、实施和监测评估等各个环节，通过发扬海洋生态文化、宣传生态保护意识等增强中国海洋生态“软实力”，同时吸纳多元主体参与海洋生态保护工作，对规划过程中参与主体单一、公众生态意识淡薄、海洋生态文化薄弱等方面的问题予以改善和一定程度的解决。另外，中国现阶段的海洋空间规划存在经济效益优先、生态效益滞后的现象。海洋生态文明建设的开展，将有效解决海洋经济发展和生态保护难以协调的问题，使生态至上的理念深入人心并贯彻落实到各项海洋事务中。
（三）海洋生态文明已成功应用于海洋管理实践
8 d% K% h& F3 q4 B3 S海洋生态文明建设主要目标包括：一是将海洋生态系统受人类活动的影响降至可控范围；二是对海洋生态问题采取措施进行补救，防止因海洋生态环境破坏和海洋资源短缺而引发人们的不满，从而导致社会格局的动荡；三是促进人海和谐发展。在山东半岛蓝色经济区建设和发展过程中，海洋生态文明建设倡导多元主体协同治理，建立生态补偿制度，山东半岛蓝色经济区的生态环境问题得到改善，同时对该海域原有区划中违背海洋生态效益发展的编制进行了相应调整和进一步完善，为山东半岛蓝色经济区的可持续发展提供了动力和保障。另外，浙江、江苏等省份在海洋经济发展过程中也产生了诸多生态环境问题，其现行的各项海洋空间规划也暴露出漏洞和不足，将海洋生态文明建设与可持续发展战略协同实施，两者相辅相成、相互促进，对解决中国沿海省份在海洋生态管理实践中存在的问题起到了积极有效的作用，同时也对现行海洋空间规划存在的不足提供了完善的修改依据，为促进海洋经济和海洋生态协调发展注入了推动力。
二、生态文明视域下中国海洋空间规划存在的问题
. `( g9 R# g9 f# y; a$ [  o1 k海洋生态安全与海洋空间规划是相互促进、相互影响的关系，把海洋生态文明建设融入海洋空间规划的编制与实施中，能够促进各项海洋空间规划的完善；同时，海洋空间规划的目标之一是维护海洋生态安全，促进人海和谐。而现阶段中国海洋空间规划体系还不完善，需要从海洋生态文明建设角度审视中国海洋空间规划存在的问题，从而为完善中国海洋空间规划体系提供参考。基于生态文明角度的分析，现阶段中国海洋空间规划还存在以下问题。
8 o. v. X: r$ h6 r（一）经济导向而非生态导向
& C: U- P9 }* Q) T- j虽然海洋生态安全不断被呼吁和重视，海洋空间规划也涉及海洋生态环境治理的相关要求，但是许多海洋空间规划在实际运行中由于海洋功能的多重性和用海项目的复杂性，兼顾海洋生态安全和经济增长是很难实现的，一般优先关注眼前的利益诉求，而忽略对社会和生态未来长久的影响和破坏。海洋特定区域的自然属性是进行海洋空间规划的基础和先决条件，社会属性作为统筹兼顾的必备条件存在，而在实际规划过程中却以海洋的经济功能为导向，忽略了特定海域的自然条件和生态环境，这就形成了经济导向而非生态导向的海洋空间规划模式。这种经济导向的规划模式把海洋经济发展放在第一位，严重缺乏对生态安全现状的预测和评估，对海洋生态系统的稳定和生态环境的持续健康发展造成了不利的影响。
2 h6 L4 O2 H( i& Z3 V: D（二）各项海洋空间规划交叉重叠，缺乏统一
' v# {+ k" H. e: o- I* j  n多项具体的海洋空间规划构成了现阶段中国海洋空间规划体系，各项海洋空间规划之间存在交叉重叠，在实施过程中存在职权不明、多重管理等问题。从海洋空间规划管理部门来看，中国涉海管理部门众多，且各部门职能交叉重叠，经常出现多头管理的局面。发展改革部门、环境保护部门、交通管理部门、农业部门以及海洋管理部门等都是重要的涉海管理部门。在海洋空间规划的编制、实施过程中，这些部门都发挥着重要作用，不同部门从有利于各自部门的角度出发，难以做出有效的决策，从而导致各部门之间的冲突和推卸责任。从海洋空间规划的具体内容来看，各项海洋空间规划也存在交叉重叠。重点开发区、优化开发区、限制开发区和禁止开发区是海洋主体功能区规划划分的四大海洋区域。此分类方式与海洋功能区划中的分类体系存在交叉。海洋功能区划中的自然保护区就与海洋主体功能区规划中的禁止开发区存在重叠。
4 C2 p- ]6 p6 A" F! E: C% r（三）现行海洋空间规划缺乏动态适应性
高速发展的海洋经济和科技以及动态变化的海洋生态环境，使某一海域未来的利用方式和发展方向存在很多不确定因素，中国海洋空间规划目的之一是规定某一特定海域功能的使用类型，海域功能一旦被划定就具有固定性和确定性，对海域潜在的利用价值以及由生态环境变化引起的海域功能变更缺乏适应性。虽然在编制海洋空间规划前会对可预测的不确定因素和海洋功能未来的变更方向进行预测和考量，但无法预估所有不确定的影响因素。例如，2008年北京奥运会举办前，为改善北京的环境质量，将首钢迁至曹妃甸，致使曹妃甸沿海工业和港口建设的用地用海需求量大增。2018年印发的《全国沿海渔港建设规划（2018—2025年）》，将加大对渔港经济区建设的支持力度，直接影响农渔业的发展。这些海洋功能的需求变化很难在一开始编制规划的时候预测到。因此，现行的海洋空间规划对于不确定的海洋功能需求缺乏动态适应性。同时，各项海洋空间规划在实施之后要经过多年才会重新修订，修订海洋空间规划具有滞后性，这在一定程度上加剧了现有海洋空间规划与未来用海空间需求的矛盾。
（四）规划过程中公众参与有名无实
现阶段中国海洋空间规划的技术指南基本上加入了通过公众听证方式参与海洋空间规划结果审核的规定。现行的海洋空间规划中也加入了多元主体参与的内容，但在各类规划实际运行过程中，不管是公众、社会组织还是团体等几乎都很少参与其中。当然，这一方面是由于海洋空间规划编制主体的单一性，另一方面是由于公众参与海洋空间规划的方式、范围等缺乏可行性。再者，衡量公众参与效果的量化指标体系尚未建立。因此，公众参与处于一个有形式而无内容的阶段。
（五）海洋空间规划过程不完善
现阶段中国海洋空间规划过程缺乏规范性。以海洋功能区划为例，首先，现行中国海洋功能区划政策文件对区划过程没有进行全面系统的说明；其次，由于海洋功能区划没有对功能区的海域使用符合程度做出具体说明，同时海洋主管部门以及相关政府部门工作人员对海洋功能区划中用海项目审批问题重视不够。由此引发区划过程中一个突出问题，即只要符合用海项目与现有功能区划规定的使用类型相匹配这一要求，审批就能够通过，进而开发获审的海洋空间资源，而实际用海过程中对生态环境以及海洋生态安全的负面影响却没有被考虑进去。另外，科学、系统的区划评估指标体系尚未形成，因此很难准确并定量评估区划实施的效果，包括执行效果、社会—经济—生态效益和公众参与效果等。
（六）海洋空间规划未得到严格落实
8 P1 Q0 {! D7 l( ^0 N- H中国海洋空间规划还处于一个探索发展阶段，海洋空间规划体系还不完善，各项规划之间并未形成一种协调统一的状态，致使海洋空间规划尚未得到严格落实。因为个别地方保护主义盛行以及一些行政权属的不明确，部分不法用海人员不惜钻地方法律和行政权属的漏洞，在实际用海过程中，无限扩大自己的用海范围和增加不经允许的使用功能，导致海洋生态环境和生态安全受到严重威胁。据2018年国家海洋局发布的《2017年中国海洋灾害公报》，2017年，各类海洋灾害共造成直接经济损失63.98亿元，死亡（含失踪）17人，海洋灾害所造成的损害极其惨烈。总之，中国现行海洋空间规划体系设置与国家行政区划设置存在差距，在一定程度上不能适应中国海洋经济和海洋生态安全相统一的需求，市县级的海洋空间规划需要进行适当压缩和合并，分类分区指标体系需要做进一步量化处理，使规划分类编制更加具有说服力。

文章来源：节选自《生态文明视域下中国海洋空间规划研究》，原刊于《中国海洋经济》2022年第2期
) [# T! l( L# @$ F6 H* {! z作者：杨振姣，中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授；张寒、牛解放，中国海洋大学国际事务与公共管理学院硕士
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