韩 杨：1949年以来中国海洋渔业资源治理与政策调整（精华版） - 海洋资源管理政策影响

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1949年以来中国海洋渔业

资源治理与政策调整

作者：

韩 杨

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作者单位：

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国务院发展研究中心农村经济研究部

原文刊发：

《中国农村经济》2018年第9期

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一、引言

中国曾拥有丰富的海洋渔业资源，海洋渔业资源的开发利用不仅带动了海洋渔业、沿海渔区经济社会的发展，满足了城乡居民膳食营养结构多元化需求，也为保障国家食物安全、促进沿海渔民增收、维护国家领海主权以及促进全球海洋渔业可持续发展等做出了突出贡献。然而，随着中国海洋渔业资源开发能力的增强，中国海洋渔业捕捞总量逐年增加，中国近海呈现出过度捕捞、渔业资源衰退、沿岸生态环境恶化的趋势。结合上述情况，本文分析了1949年以来中国海洋渔业资源开发长期存在的问题及成因，中国在不同阶段采取的渔业治理政策、治理成效以及成效不理想的深层次原因，在此基础上提出科学、合理开发利用海洋渔业资源、促进渔业可持续发展的政策举措。

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二、近海渔业资源开发存在的

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问题及成因

一是中国近海渔业资源的开发利用超过了渔业资源的繁殖、再生能力。中国近海渔业捕捞量看从1950年为54万吨增长到1994年的896万吨。而按照海洋渔业资源调查与科学评估，中国近海渔业资源可捕捞量为900万吨左右，1994年前后即已达到最佳海洋渔业资源开发利用量。然而，1994年后近海渔业资源捕捞量仍在增长，1999年达到历史高峰1497万吨。尽管随后逐渐下降到2016年的1328万吨，但依旧高于最佳海洋渔业资源开发利用量。

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二是中国近海庞大的海洋渔业从业者数量加剧了资源过度开发利用。中国专业海洋渔业人口从1985年的161.31万人快速增长到2016年得661.11万人，专业从事海洋捕捞的人口保持稳中有降。实际情况并非如此，由于近海沿岸专业从事海洋捕捞人口的平均收入远高于渔业从业人口、及农民的平均收入，这导致大量内陆低收入农民到近海沿岸区域从事兼业或临时性工作。海洋渔业从业者从早期单一以海为生的传统渔民为主体，逐渐演变为多个经营主体并存的格局。海洋渔业从业者数量明减实增的变化趋势，加剧了资源的过度开发和利用。

三是中国近海渔船捕捞能力快速增长导致资源开发利用强度过大。中国捕捞机动渔船从1985年的13.82万艘增长到2000年峰值28.97万艘，功率从495.06万千瓦增长到1272.71万千瓦。2000年以来，中国海洋渔船数量逐渐下降，2016年已下降到18.19万艘，但渔船功率持续增长，2016年达到1430.88万千瓦，平均功率从33.49千瓦/艘增长到78.85千瓦/艘，平均捕捞能力从0.67吨/千瓦增长到0.91吨/千瓦。尽管渔船数量已跨过峰值、开始下降，但实际代表捕捞能力与捕捞强度的渔船功率却仍在增长。

四是中国近海渔业资源开发方式粗放不利于渔业资源可持续利用。中国近海渔业资源开发作业方式主要有拖网、围网、刺网、张网、钓具和其他作业方式，其结构比例从1985年的40%、 15% 、12% 、26%、2%和5%，转变为2015年的47%、8%、23%、12%、3%和7%。近海渔业资源开发长期以拖网作业方式为主，而拖网作业方式粗放，对海洋底栖生态环境破坏较大，捕获的海洋生物资源种类较杂，难以区分资源种类及规格大小，不利于维护海洋生态平衡和渔业资源可持续利用。

三、近海渔业资源治理采取的主要政策及成效有限原因

为解决上述问题，中国政府陆续出台了一系列治理措施，这些措施对维护海洋渔业资源持续利用及延缓资源衰退起一定的缓解作用，对海洋渔业资源治理、生态保护及资源修复都取得一定成效。

一是采取“投入控制”制度治理海洋渔业资源开发能力增长过快问题。通过调控海洋渔业从业者数量与渔船等资源开发投入要素从而间接调控资源开发量。1986年出台的捕捞许可制度，通过限定捕捞业的准入，对捕捞从业者数量进行管理。1987年出台的“双控”制度与2002年出台的“减船转产”制度，通过限定捕捞渔船总量控制资源开发能力与强度。

二是采取“产出控制”制度治理海洋渔业资源开发能力大于资源繁殖再生速度问题。通过调控海洋捕捞 “产出总量”直接调控资源开发量的治理措施，2016年出台的资源总量管理制度以及2017年开始探索捕捞限额制度并开展试点。

三是采取“技术控制”制度治理海洋渔业资源开发方式粗放等问题。通过不同技术控制方式来调整海洋渔业资源开发。1995年起实施的“伏季休渔”制度，通过限定休渔期，明确资源开发利用时间；2012年起实施的“渔船升级改造”，通过捕捞技术提升，提升资源开发安全与效率； 2013年实施“最小尺寸”管理，通过渔具、渔网、渔获物的最小尺寸管理，明确资源开发方式与标准。

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四是采取“配套制度”治理海洋渔业资源过度开发后的生态修复与资源养护问题。通过一系列配套制度对过度开发后的海洋渔业资源进行生态修复和资源养护，一是“增殖放流”。1989年起通过征收增殖保护费，明确海洋渔业资源有偿使用，促进资源增殖生态修复；二是“保护区管理”。一类是从2011年建立的水产种质资源保护区，截至2017年底，全国已建成492个水产种质资源保护区，其中海洋类的水产种质资源保护区有50个。二是从1997年建立的水生动植物自然保护区，截至2017年底，全国已建成24个水生动植物自然保护区，其中海洋类的水生动植物保护区有7个。

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尽管上述治理措施并取得一定成效，但从总体上看并没有解决长期以来一直存在的对海洋渔业资源“投入要素”过多与“产出总量”过度之间的不平衡问题。一是产出控制上，海洋渔业资源所有者权益重叠与非所有者权能不完整；二是投入控制上，渔业从业者保护海洋渔业资源的法定责任不明晰与内在激励不足；三是产出区划上，近海、沿岸海域资源禀赋差异大与海洋渔业区划不完整；四是投入监管上，海洋渔业资源开发要素投入造成的过度捕捞与监管力量不足并存；五是配套政策上，海洋渔业资源缺乏系统、科学调查与准确评估，且有偿使用制度没有区分生计渔民与其他如商业渔业的差异。

四、海洋渔业资源治理的

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政策调整建议

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第一，产出控制上，完善捕捞总量控制制度，建立主要渔业资源捕捞配额权益制度。完善捕捞总量控制制度，科学评估中国海洋渔业资源状态，合理确定与资源再生繁殖速度相符合的渔业可捕捞总量，并合理分配各渔区或鱼类品种的可捕捞量。在此基础上，建立主要渔业资源捕捞配额权益制度，如个体捕捞配额、个体可转让配额和共同发展配额。总体上要减少渔船过度容量导致的过度捕捞问题，恢复或维持海洋环境与渔业资源。

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第二，投入控制上，完善捕捞许可的准入制度，对以海为生的传统生计渔民与商业渔业资源开发主体实行差别化赋权。完善捕捞许可的制度，严格区分以海为生的传统生计渔民与商业渔业资源开发主体，明确各自权益。对生计渔民，可探索沿岸渔场与海域的渔业权制度，保障其基本民生权益。对商业渔业，探索限制准入权制度，发挥资源可捕量对资源保护的调节作用。

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第三，在投入监管上，完善海洋渔业治理机制，建立从北到南海洋渔业资源环境修复与监管综合协调机制。加强渔政执法力量，提高渔政执法队伍的专业水平与监管能力，健全中央各部门全面协作、各海域地方政府联动等合作治理和联合治理机制；加强非法违规捕捞监管与报告制度，强化公众参与和监督。

第四，产出区划上，完善海洋渔业资源区划制度，根据海洋渔业资源开发程度、禀赋条件、生态特征，对不同海域实行差别化治理。采取三类区划：优化开发区域、限制开发区域、禁止开发区域。在优化开发区域着重实行捕捞配额和资源有偿使用制度，在限制开发区域，着重实行分品种的捕捞配额和资源有偿使用制度，在禁止开发区域着重实行减船转产和生态补偿制度。

第五，在配套政策上，加强资源评估调查和统计监测，为健全海洋渔业资源产权制度提供科学支撑，完善海洋渔业资源的生态补偿制度和有偿使用制度。对于重要生态地位的重要海域，给予更多支持和更高补偿；对于商业渔业，探索资源税阶梯式税制。

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