裴兆斌等：国家管辖范围外渔业法律制度的问题及原因分析

渔业关乎海洋国家民生，特别是沿海的发展中国家，渔业收入是其重要经济来源之一。由于全球渔业资源分布的特殊性、捕捞水平的差异性、地缘政治的复杂性和渔业本身的财产性等特征，目前已有的公海、南极和国际海底区域渔业法律制度存在诸多问题。从现有国际渔业法律和国际性渔业组织的工作内容上看，ABNJ渔业法律制度存在渔业资源分配制度不合理、渔业资源养护制度不完善、渔业管理和合作机制效力不足等问题。为促进ABNJ渔业资源既发挥最大的民生效益、经济价值且能保持可持续发展，ABNJ渔业法律制度问题的成因分析很必要。
一、渔业资源分配制度不合理
《联合国海洋法公约》第117条强调:“有关国家应确保养护措施及其实施不在形式上或事实上对任何国家的渔民有所歧视。”这一规定体现出其希望公平分配渔业资源的目的，迈出了公平的第一步，但由于其关于公海生物资源的养护和管理的条款规定得不细导致实际操作性较差，因此在公海渔业资源分配问题上发挥主要作用的是区域性渔业组织。1. 国际上缺乏统一明确的分配制度区域渔业组织分配的灵活性较大，渔业组织的分配权力也较大，容易产生分配不公问题，影响渔业资源分配制度的实施。这些渔业组织制定的分配制度不尽相同，为分配不公提供了主观比较。同时，由于相关组织间不存在隶属关系，缺乏协调解决机制，导致分配制度混乱。因此，自公海捕鱼自由以来形成的少数海洋强国渔业资源占有多、多数发展中国家渔业资源占有少的现象，并未因为进行了渔业分配而改变多少。这将导致大多数发展中国家成员对分配制度的失望和有觉不公，不按规定开展分配制度以外的捕捞活动，导致渔业资源分配制度名存实亡。2. 支撑数据难以确保真实性和准确性渔业资源分配以MSY为依据，而MSY必须建立在充分准确的数据分析基础上。当下，由区域渔业组织成员国渔业部门采取的渔获物上岸信息统计和区域渔业组织开展的渔业资源调查并不能保证渔业数据的真实性和准确性，进而无法保证MSY的准确性，导致渔业资源容易产生分配过多或分配不足问题。由于国际性的渔业组织缺少活动资金和监测技术，无法做到对管辖区域所有渔业活动的监测和监视，只能依赖船旗国和港口国上报的统计信息，或者有关组织独立做抽样调查，同样无法确保数据的真实性和准确性。3. 分配制度缺乏有效的监督和执行机制ABNJ渔业资源分配制度的监督和执行主要是由区域性渔业组织和成员国渔业管理部门共同进行，但区域渔业组织无法做到日常监督的全覆盖和常态化，而且未加入组织的非成员国，不受区域渔业组织制定的渔业资源分配制度监督，必然会破坏区域渔业资源分配制度。各成员国的国内渔业管理部门无法统一监督力度，且会天然倾向于保护本国利益，导致渔业资源分配制度的监督和执行得不到应有的保障。而通过船旗国颁发的捕捞许可证来作为检查渔船是否属于合法捕捞渔业的凭证，看似便捷，却并无太大意义，因为这并不能确定区域内的国家会完全按照分配的配额来颁发捕捞许可证，超额捕捞并不损害船旗国自身的利益，反而有助于其经济增长。因此，缺乏分配机制的执行和监督也是导致渔业分配机制不合理的一项原因。国际渔业管理发展进程中，全球先后成立了51个区域性渔业管理组织，这些区域管理组织几乎覆盖了全球所有海域和重要的海洋渔场。其中，南太平洋区域渔业管理组织曾因为渔业资源分配问题启动两次异议处理程序，分别是俄罗斯异议案与厄瓜多尔异议案。俄罗斯和厄瓜多尔均认为对智利竹荚鱼的养护与管理问题作出的捕捞限额分配不公平，因此提出异议案。由此可见渔业资源分配制度实际操作中容易产生争议，需要进一步完善《联合国海洋法公约》ABNJ渔业法律制度。
二、渔业资源养护阻碍较大
4 J5 _1 r- O& [2 O) N公海、南极及国际海底区域渔业资源养护是ABNJ渔业资源法律制度的重要内容，关系全球渔业生态系统的健康发展，但是无论相关国际法如何规定，FAO如何呼吁，渔业资源养护制度都难以得到遵守和实施。诸多阻碍主要体现在以下三个方面：
1 V& P1 M6 i( X' }7 V1. 公海捕鱼自由观念根深蒂固
# W: T/ r" r3 Y% m: t% u公海捕鱼自由思想根深蒂固，深深影响着渔业国的捕鱼意识和行为，导致各国对ABNJ渔业资源一味地索取而不愿付出。尽管自1958年海洋法四项公约颁布以来，国际社会管制公海捕鱼自由的行动从未停止，但现实中，各国总是想多享受捕鱼自由的权利而不承担或少承担渔业资源养护的义务。相关的国际法对于公海捕鱼自由的限制和养护措施的规定并不明确具体，导致了公海捕鱼自由限制的效果并不明显。
% M, c7 W. q8 b: M/ {1 D) x& G此外，运用《联合国海洋法公约》规定的国际合作制定公海捕鱼限制和公海渔业资源养护措施，往往需要漫长的时间才能达成国际共识。而《鱼类种群协定》框架下建立的区域性渔业组织虽在限制公海捕鱼自由问题上有积极影响，但此类组织要么只有咨询建议功能，要么在管理范围、管理权限、监管技术和资金等问题上存在局限。不同渔业组织之间就共同管辖范围的渔业资源养护往往出现目标不一致，导致养护措施的不同，因此，各区域渔业组织间的冲突成为渔业资源养护的一大阻碍。对于非组织成员国和IUU而言，公海捕鱼自由更符合自身利益。在巨大的利益面前，渔业资源养护制度不够具体明确也造成了实际采取养护措施的阻碍。
; o% N% N9 @' F" \2. 区域性渔业公约效力有限
尽管区域性渔业组织制定了一系列的区域性渔业资源养护公约，但无法约束非缔约国的行为。有关ABNJ渔业资源养护的国际条约需要主权国家的批准加入才能产生对其的约束力，因此，很多区域性渔业公约调整的对象并不会覆盖所有的国家。对于公约规定的渔业资源养护义务，非公约缔约国不予遵守，不仅与渔业资源养护的目标相违背，还将导致其他缔约国对单方履约行为的不满。实践中一些地区性渔业资源养护公约，如《南太平洋公海渔业资源养护与管理公约》和《北太平洋公海渔业资源养护与管理公约》明确要求非缔约国要么加入公约，要么遵守公约的规定。有学者指出，这些非缔约国的国民和渔船依然有遵守这些公约的义务，这是《联合国海洋法公约》规定的国际合作原则。但是，这些公约规定在尚未形成国际习惯法之前，是有违国际法效力相对性原则的，也很难获得非缔约国的认可和实践。即使非缔约国不同意公约义务的约束，区域渔业组织也无法对此做出实质性制裁。
3. 缺乏深海渔业养护制度
国际海底区域长期以来并未受到人类关注，直到20世纪60年代有关国家围绕着国际海底区域丰富的自然资源，尤其是矿物资源，提出了“人类共同财产继承原则”，此后国际海底区域资源开发与保护才成为国际关注的重要议题。关于国际海底区域资源养护的国际法并不多，主要是《联合国海洋法公约》和《生物多样性公约》等。《联合国海洋法公约》明确规定了国际海底区域的资源专指矿物资源，生物遗传资源适用公海自由原则。这与国际社会限制公海自由的努力相违背。此外，公约在防止区域资源开发活动造成海洋环境中动植物损害方面的规定，并不能使渔业资源得到实际的养护。《生物多样性公约》是一项专门针对生物资源养护的国际公约，但公约的适用范围多是国家管辖范围内的区域，对于国际海底区域的渔业资源养护，则要求缔约国直接与其他缔约国或通过国际组织进行合作。但就《生物多样性公约》的合作机制，目前尚未形成国际共识，因此很难产生实际作用。其实，渔业资源养护在国际海底区域并未得到应有的重视，这是由于人类对国际海底区域的认识较晚，更多关注矿物资源的开发与保护造成的。虽有规定开发活动要加强海洋环境及动植物的保护，但仅为原则性规定，没有保护的执行与监督措施，也没有更多的相关立法，现实中该规定是否得到遵守并无严格评估。
三、渔业管理与合作机制建设不足
( T: P  Z  b9 j) {$ ~海洋渔业资源可持续发展需要进行渔业管理和国际合作，这关系到国际渔业资源分配制度及养护制度的有效实施，是ABNJ渔业法律制度的重要组成部分。
2 E/ T# ~/ \: l0 L; Q1. 渔业管理组织管理力不足
在实践中，船旗国、港口国以及渔业管理组织都不同程度的承担着渔业管理的职责，各自代表不同立场和利益。承担渔业管理工作的通常都是区域性的渔业组织，他们管辖的范围很有限。发生管理矛盾时，缺乏相关国际法的调处，渔业管理和合作难以正常进行。ABNJ渔业捕捞和资源养护是一个涉及众多国家的活动，各国存在立场、发展水平、意识形态、法律制度等多方面的差异，深入合作的障碍较大。国际渔业管理组织尚未建立完善的信息收集和评估的机制，严重影响管理决策的科学性。
2. 缺乏必要的监管措施
ABNJ渔业管理缺乏配套的监测、执法和监视措施。区域性渔业组织因技术和资金支持不足，在渔业活动监测和监管难以做到全面、精准和不间断。在渔业执法上，相关国家和区域渔业组织尽管都有一定执法权，但执法权限不同，处罚标准也不同，是否采取扣押的强制措施也不同，为了逃避这些执法管辖，“方便船”和IUU活动泛滥，给渔业执法带来了不小的挑战。
3. 缺乏渔业合作机制
各国对国际性渔业组织缺乏充分信任，不愿将权利交由这些组织处分，且渔业管理组织与其内部成员国间可能会因具体措施上的利益不同，如上报上岸渔获物信息数据，联合打击本国渔民IUU等，出现不愿深入合作的情况。此外，种类繁多的区域性渔业组织在管理海域上难免会出现管理重叠问题，通常管理重叠可能会使这一区域管理更加严格，相互合作更加协调，但现实并非如此。诸如，一个组织采取的措施与另一组织的措施不一致，或只是部分一致，那么重叠会导致出现不合逻辑和不切实际的措施。由于没有专门的协调解决机制能快速做出处理，通过组织间协商往往时间漫长，效果无法保证，通过国家外交等途径解决，这些渔业管理组织又不能保护成员国利益。所以渔业资源养护的监管难免受渔业组织影响力的限制。
9 w6 a) m3 c% t0 a& w! `8 b* T7 M各国或各渔业组织在ABNJ渔业捕捞或渔业资源养护活动中发生冲突时，相关渔业法律制度中尚无任何争端解决机制可援用，表明国际社会尚未建立渔业资源管理的合作机制，未形成让各国满意的统一合作模式。此外，一些国家惯用政治、经济和军事等方式处理国际问题，仍缺乏合作意识。另外，根据《鱼类种群协定》规定，捕捞跨界鱼类与洄游鱼类需进行国际合作，但具体怎么合作并没有明确的措施，将会降低相关渔业法的公信力，不利于渔业资源的合理捕捞和养护。
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文章来源：节选自《国家管辖范围外渔业法律制度研究》，原刊于《中国渔业经济》2021年第1期
; H# Q* Z% O* U; X) h8 ^作者：裴兆斌，大连海洋大学海洋法律与人文学院教授、中国海洋发展研究中心研究员；王炎，大连海洋大学海洋与法律学院硕士