裴兆斌等：机构改革背景下中国海警船的法律属性

引言

        2018年《深化党和国家机构改革方案》对武警 部队体制机制进行重大调整。按照“军是军、警是 警、民是民”原则,将列武警部队序列、国务院部门 领导管理的现役力量全部退出武警,将国家海洋局 领导管理的海警队伍转隶武警部队,将武警部队担 负民事属性任务的黄金、森林、水电部队整体移交 国家相关职能部门并改编为非现役专业队伍,同时 撤收武警部队海关执勤兵力,彻底理顺武警部队领 导管理和指挥使用关系。根据2018年6月22日第十三届全国人民代表 大会常务委员会第三次会议通过的《全国人民代表 大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执 法职权的决定》(以下简称《决定》),海警队伍整体 划归中国人民武装警察部队领导指挥,调整组建中 国人民武装警察部队海警总队,称中国海警局,中 国海警局统一履行海上维权执法职责。在武警部队体制下,中国海警船的法律属性出 现争议:在国内层面,执法对象可能对中国海警船 的执法资格提出抗辩;在国际层面,军舰和政府船 舶在某些特权或豁免方面存在差异,如《联合国海 洋法公约》(以下简称《公约》)第三十条规定“如果 任何军舰不遵守沿海国关于通过领海的法律和规 章,而且不顾沿海国向其提出遵守法律和规章的任 何要求,沿海国可要求该军舰立即离开领海”,而对 于政府船舶则没有这样的约束。因此,明确中国海 警船的法律属性,即是军舰还是政府船舶,不仅关 系到中国海警船对《公约》的适用,而且关系到中国 海警船海上维权执法的法律地位和国际社会的角 色认定。
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1 政府船舶和军舰
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1.1 政府船舶


        政府船舶的概念在很多辞典中有所解释。《中 华法学大辞典·国际法学卷》的解释是“由政府所有或租用的除军舰以外的专门从事公共目的的船 舶”;《法学大辞典》将政府船舶称为“公船”,即“由 一国政府所有或经营的专用于从事政府非商业性 服务的船舶”,同时规定“政府船舶享有与军舰相同 的法律地位”,即政府船舶不包括军舰;《海商法大 辞典》的解释是“属于政府所有专用于公共目的的 船舶。政府船舶不包括军舰,但包括政府租用的专 用于公共目的的船舶”[1]。《公约》没有对政府船舶 作出明确定义,但根据用途将政府船舶分为“用于 商业目的的政府船舶”和“其他用于非商业目的的 政府船舶”2个类型,且明确区别于军舰。综上所述,本研究将政府船舶界定为“由政府 所有的或政府租用的专用于从事公务而非商业的 船舶,不包括军舰”。

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1.2 军舰


        军舰是执行海上作战任务的具有军队性质的 船舶,可供无人舰载机起降。《公约》规定“军舰是 指属于一国 武 装 部 队、具 备 辨 别 军 舰 国 籍 的 外 部 标志、由该国 政 府 正 式 委 任 并 名 列 相 应 的 现 役 名 册或类似名册的军官指挥和配备有服从正规武装 部队纪律的船员的船舶”[2]。根据这一权威定义, 军舰的法律 特 征 包 括:① 有 便 于 辨 别 国 籍 的 外 部 标志;②属于一国武装部队;③指挥官为由一国政 府正式任命 的 现 役 军 官;④ 船 员 均 为 正 规 武 装 部 队的军人。
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6 {  E( M# B5 B2 中国海警船的法律属性  


; L) }, H: r+ J9 ?2.1 争议

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7 i! |0 d% i. p/ \8 T        有观点认为,船舶的法律属性应结合其隶属关 系、用途、法律和操纵者技能等因素,根据不同情境 具体分析。例如:渔政船若执行军事行动,则可能 被认定为军舰;商船若被军队征用运输物资,也可 能被认定为军舰;军舰若被海盗劫持在公海抢劫财 产,则可能被认定为海盗船。根据此种观点,中国 海警船的法律属性具有不确定性。
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+ T9 |6 _7 l- ~* Z5 a1 }- p        也有观点认为,国际法并不要求政府船舶必须 处于政府序列,只要船舶在实施待评价的特定行为 时完全为政府服务,且满足授权和可识别等条件, 即可被认定为政府船舶;而国际法也不要求军舰必 须处于军队序列,只要船舶属于“一国武装部队”, 即可被认定为军舰。根据此种观点,隶属于武警部 队的中国海警船是国际法意义上的军舰。
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        美国海军战争学院副教授戈德斯坦认为,中国 海警是中国海军的预备队伍,新一代中国海警船完 全具备被迅速改装为海军护卫舰的性能。他提出, 目前西方国家对中国海警船已达成共识,即中国海 警船在吨位、航速、通信设备和武器装备等方面具 有先进性,完全能够驱赶外国船舶,发挥出极大的 震慑作用。
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! i5 V$ }( }3 ~* x3 q7 N3 _, X+ F& K        上述观点片面解读中国海警船的法律属性,法 理和现实依据均不充分。
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2.2 中国海警船不属于军舰
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        中国海警局的执法权源于全国人民代表大会, 且以我国法律为执法依据,不符合军队性质[3]。根 据《决定》,中国海警局履行海上维权执法职责,包 括执行打击海上违法犯罪活动、维护海上治安和安 全保卫、海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海 洋渔业管理、海上缉私等方面的执法任务,以及协 调指导地方海上执法工作。从职能和任务来看,中 国海警船具有政府船舶的性质,是公务船;而军舰 承担海上作战任务,具有破坏性,是军事力量。


& j5 U2 K1 \0 J: K& l* R        为满足我国海上维权执法需求以及应对复杂 变化的国际海洋形势,中国海警船不断改造,性能日益先进,装备日益精良,但仍与军舰有明显不同。例如:中国海警船的航速、最大主机功率和动力系 统等与军舰差距较大;未配备防空导弹和反舰导弹 等导弹发射装置,也未配备口径舰炮和近防炮等武 器装备,雷达装置较简单;没有正式任命指挥官,船 长通常由执行任务的海警担任。与此同时,中国海 警船不具备海上作战经验,且由于缺乏军事训练和 法理依据,难以具备海上作战能力。因此,中国海 警船不属于军舰,但可在紧急情况下发挥辅助作战 或改装作战的作用,属于“准军事力量”。

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3 结语
  
5 X2 p4 s& W: h! }' b% {& e1 j8 a- U        中国海警队伍体制机制改革的目的在于进一 步巩固和深化海上维权执法力量整合成果,从根本 上解决我国海上维权执法“多头并进”和权责混乱 的问题。中国海警船承担海上维权执法任务,属于 公务船,与《公约》规定的“其他用于非商业目的的 政府船舶”相一致,且不符合《公约》和我国法律对 于军舰的定义,因此不能被认定为军事力量,即中 国海警船执行海上维权执法任务不应被视为动用 武力。


- Z  @  C* |2 z) [0 ]9 Y; B: k文章来源：《海洋开发与管理》2019年 第8期
作者：裴兆斌,曲亚囡,翟姝影,杨斯婷，大连海洋大学