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“从目前来看，原国土部下属的几个大型项目基本上都陷入了停滞，而且短时间内不可能有明确的进展，具体的进展还是要等到三定方案发布之后。从我了解的情况来看，今年传统地信企业的营收可能会遭到腰斩。对于整个行业的士气打击比较大。” & ^9 H: K0 R& b% T9 P
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泰伯网 郭晶晶 报道 ( L$ q% @/ |+ Y7 E$ S9 j" ]
Tryul 编辑 9 c# B5 C( J" F# H4 T
7月31日，第三次全国土地调查工作通气会（以下简称通气会）在北京召开，会议对三调的总体定位和工作方案做了调整，为此前胶着的第三次全国土地调查（以下简称三调）项目送来了一股东风。 ! Y/ f: C3 H& X+ v, t# C% T
此时，距离国务院发布的机构改革三定方案（定职能、定机构、定编制）出台时间已经过去了1个月又11天，受自然资源部迟迟未至的三定方案影响，原国土部主导的几个大型项目进展都有所延缓。 ( |! O: P% p; k* D; ^* E
“前段时间业界存在一些观望气氛，一方面是机构改革牵动人心，体系内的人不知道未来自己会何去何从，直接影响了工作的进展；另一方面，业界传闻三调可能会合并或者调整，存在不确定因素，贸然推进有可能会面临较大的变化。因此，有些地方有关三调的招标基本上处于停滞观望状态。通气会后，这种情况有望得到改善。”北京中天博地科技有限公司执行总裁余斌接受采访时表示。 8 @$ V" G. F# n4 t! z) L
作为十年一次的全国土地调查项目，在《土地调查条例》中有明确的规定——“国家根据国民经济和社会发展需要，每10年进行一次全国土地调查；根据土地管理工作的需要，每年进行土地变更调查”。
$ v$ o) M+ w* N9 n* B+ _ 三调依法开展，但是遭遇机构改革，国家的大方向有了调整。加之，此前就有争议称，地理国情普查、土地变更调查、不动产统一登记、农村土地确权以及正在推进中的自然资源确权等土地项目多有重叠，这使得正处于进展阶段的三调陷入了十分尴尬的境地。通气会的举办从一定程度上给业界吃了一颗定心丸，同时就业界争议比较大的几个问题指明了方向。
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争议中的三调，究竟面临哪些问题？
' T, d( I1 W5 G3 ~5 Q) { “造成三调进展延迟的原因是多方面的。从时间节点上来看，三调立项是在国家机构改革方案发布之前，先是在全国范围内选择了20个试点地区，进行三调新技术试点；之后又启动了先行示范县的试点工作，原本工作要求是在6月份提交试点成果，目前也有所延迟。包括此前先后下文通知取消数据库软件测评；要求地方加强数据库质量管理；通知城镇先行，不用等国家数据，地方可自主采购等一系列文件，都是为了推动三调的进展。”余斌表示。
0 O9 e4 t" d* C 但是同时他也指出，因为遭遇机构改革，自然资源部三定方案迟迟未出，也对项目的进展产生了影响。 ' L" W* V- ^1 ^' g
“因为自然资源部三定方案未出，主管司局和相关事业单位未定，未来具体由谁来负责三调工作的推进，目前还没有明确。这是其一。其二，三调在立项时，争议就比较大。因为涉及到了大的政策环境和走向的改变。现在国家提倡青山绿水、自然资源和生态文明，但是这个课题很大，并不是当时的国土部能够决定的。因此，还是将三调的定位放在了土地利用现状调查上，国家机构改革方案出台后，这个定位就尴尬了。其三，三调的地类分类标准并不完善。尽管它也是国标，但是受限于此前的管理体系，水利、农田、草原、林地等各主管部门都有自己的国标。标准不一，对于同一地块的标注也不一样，究竟该归谁管辖，争议很大。包括对于湿地的定义，都没有明确。三调立项时，考虑到这个问题，原国土部和各部委进行了协商，决定采用标注形式对同一块地的不同属性进行备注，但是这种方法不能解决根本问题。而且，在机构改革方案发布之后，这也涉及到后续国土空间规划和用途管制等政策落地的问题。”余斌表示。
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! Z7 q1 u0 \1 L/ C* l; X9 S0 Z 三定方案未出，通气会能否破局？ : ^/ }9 R( E' v$ W& v1 o
7月31日，三调通气会在北京召开。从自然资源部官网发布的消息来看，三调将由谁负责推进仍然未能明确，仅对此前业内争议比较大的几个问题，指出了方向。
' r! V' t2 A% ^& ]7 b, e4 H |9 z4 H 一是 强化“三调”总体定位。从侧重土地利用现状调查转向为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责提供有力支撑。 + _* x) e, \0 |& v
二是调整“三调”工作分类。调整“园地”名称为“种植园地”，调整“商服用地”名称为“商业服务业用地”，原地类含义均保持不变；细化并调整物流仓储用地归类；将“湿地”调整为一级地类，与耕地、林地、草地等一级地类并列；对灌木覆盖度30%～40%的草地进行细化调查和标注，完善城镇建设用地分类。 * Y4 D) z r3 R6 }6 I/ k. H
三是完善“三调”实施方案。加强与林业、湿地、水、草地资源调查的衔接，查清陆海分界带内土地资源和利用状况，支撑陆海统筹。加强基础信息平台建设，逐步建立自然资源统一管理综合监管平台。丰富“三调”成果表达形式，进一步体现自然资源属性信息，凸显山水林田湖草等自然资源家底特征，形成以土地为本底的自然资源基础底图。
) s: f5 C/ r- }( W- K 对此，余斌表示，从部委层面传达的信息来看，目前将采取各司其职的方式推进三调项目的落地，也就是将由林业、湿地、水、草地资源原各所属部门负责各自的调查工作，但是最终要实现数据的衔接。
% j1 Y1 T$ l/ L! L! t" S# h 据了解，通气会后，三调的进展有所加快，部分地区重启招标。但是业内的观望情绪一时还难以破除，有的企业仍然抱持比较悲观的态度。
' }& o5 \) |7 Y$ B “三调现在存在很多不确定的因素，对市场也产生了一定的影响。这次之所以开的是通气会而不是推进会，就是因为这里面还有很多问题没有解决。新的部委职责归拢后，三调的调查范围有可能会拓展，名称也可能会改。但是不论是领导层面还是业内，争议都比较大。特别是三定方案没有出，从国家层面来说，具体会有谁来负责项目的推进还不好说。从目前来看，原国土部下属的几个大型项目基本上都陷入了停滞，而且短时间内不可能有明确的进展，具体的进展还是要等到三定方案发布之后。从我了解的情况来看，今年传统地信企业的营收可能会遭到腰斩。对于整个行业的士气打击比较大。”一位不愿具名的业内人士A表示。 . I6 z; ~0 ^( C% M p9 b: Y
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* o$ a7 U: V7 Y9 v7 Q# W! K 被边缘化的地信企业，前路在哪？ ' e$ M: p. ?7 I( S% D8 o0 u: Q7 _
不论对于三调进展的看法如何，接受采访的业内人士均表示，未来更为看好国土空间规划和自然资源两大领域的发展潜力。 3 e0 q2 `: Q( |
“国家机构改革之后，多规合一这个名词已经不存在了，取而代之的是空间规划。从目前来看，包括了土地利用规划、城乡规划和发改委的区域功能规划三部分，以及农业和环保生态的一些规划，称为三加X，加起来就是现在的空间规划。在这个领域，有一些企业会有先发权，但是通盘来看的话，不论是测绘还是软件企业都不会是主导地位。从时间上来看，在未来的五到十年内，应该会是空间规划的市场份额更大一些；但是，在这之后，将是自然资源交易市场的潜力更大。”A表示。
( D+ `3 |& [ \7 i6 y4 F 事实上，业内的很多企业已经针对此次国家机构改革的方案作出了反应，部分企业已经调整了企业架构，为即将到来的改变做出了准备。 7 s2 b: v1 M! g
“国家机构改革肯定会对行业的发展产生影响，自机构改革方案发布之后，我们也对以往的业务线进行了梳理，并对企业架构做了调整，在未来两年将推出以国土空间技术信息平台为主体的新的产品架构体系。而且我认为三调并没有停滞，反而应该说是进入了核心期。从我了解的情况来看，在今年的上半年，甘肃和海南已经完成三调省级软件的招标工作，8月份广东省软件招标也即将开始。在数据采集方面，基本上每周都有5-10个市级或县级的项目招标。而我们对此已经做了充足的准备。”中地数码集团国土事业部总经理付建会表示。
. B5 C/ F$ Z6 r" n4 `! u" Y 而余斌则认为，地信作为国家的基础建设之一，仍然具有大量的需求。但是在以往的发展过程当中，这种需求并没有被满足。随着国家经济从粗放型管理向精细化管理转变，对于地信的要求也将越来越高。因此，地信企业修炼“内功”至关重要。 ' I9 p7 K" i h
“三调肯定会做，这一点是没有任何争议的。但是企业不能只盯着业绩，也要把自己的内功练好。二调时就曾出过有的人为了项目注册公司，项目结束回款马上注销，结果做的东西根本不能用，给甲方带来很大的麻烦的事，砸了我们地信的品牌。事实上，我认为地信市场更应该放在后续的数据更新和系统维护上，寻找优质客户，避免恶性竞争。要达到我的服务不便宜，但是物有所值的品质要求。”余斌表示。
9 `8 k* Y" B& H9 e$ U3 j+ Y9 k 不论对于未来的期待如何，业内人士均表示了对三定方案的关注。 8 N5 ^7 _& `* ^) y. c
据一位内部人士透露：“目前，自然资源部的三定方案已经经过了两轮专家咨询，现在正在等待上级领导的批示。新的机构设置不会分海洋和测绘，与以前的机构设置会有较大的不同。至于最终的结果如何，还是要等待自然资源部官方发布的信息为准。” ! r% t* R* ]2 E1 ?
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